ความยากจนเป็นปัญหาสำคัญของประเทศกำลังพัฒนาและของโลก เพราะความยากจนเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาคนและพัฒนาประเทศ สหประชาชาติจึงตั้งเป้าหมายกำจัดความยากจนแบบรุนแรงให้หมดไปภายในปี 2030 ซึ่งเป็นหนึ่งในเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs)
จากประสบการณ์การพัฒนาเศรษฐกิจทั่วโลก พบว่า การลดลงของความยากจนแบบรุนแรงโดยส่วนใหญ่เป็นผลจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ แต่การขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็วและต่อเนื่องเป็นเวลาหลายปี เหมือนในกรณีของเศรษฐกิจจีนนั้น ไม่ใช่ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นปกติ
รัฐบาลของประเทศต่างๆ จึงจัดให้มีโครงการโอนเงินให้คนยากจน ไม่เว้นแม้แต่ประเทศจีนที่มีการขยายตัวในระดับสูงเป็นเวลายาวนาน ยังไม่สามารถกำจัดความยากจนให้หมดไปได้ รัฐบาลปักกิ่งจึงต้องมีโครงการประกันรายได้ขั้นต่ำในชนบทสำหรับประชากร 75 ล้านคน
อย่างไรก็ดี โครงการเงินโอนเพื่อแก้ปัญหาความยากจนสามารถจำแนกเป็น 2 ระบบใหญ่ๆ คือ การประกันรายได้ขั้นพื้นฐาน (Universal Basic Incomes) ซึ่งเป็นการโอนเงินให้ทุกคนแบบถ้วนหน้า และการโอนเงินไปยังกลุ่มเป้าหมายแบบเจาะจง (Targeted Transfers) โดยทั้งสองระบบมีข้อดีและข้อเสียแตกต่างกัน
การประกันรายได้ขั้นพื้นฐานมีข้อดี คือ ทำให้ทุกคนในประเทศมีหลักประกันว่า จะมีรายได้เพียงพอตามมาตรฐานการดำรงชีพขั้นต่ำ และการดำเนินโครงการมีต้นทุนในการบริหารจัดการต่ำ แต่ข้อเสีย คือ การสิ้นเปลืองงบประมาณโดยไม่จำเป็น เพราะคนที่ไม่ยากจนจริงจะได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลด้วย (inclusion error)
ขณะที่การโอนเงินไปยังกลุ่มเป้าหมายแบบเจาะจง มีแนวโน้มใช้งบประมาณน้อยกว่า เพราะโอนเงินให้เฉพาะกลุ่มคนที่ยากจนจริง แต่ระบบนี้มีจุดอ่อนในการระบุตัวคนยากจน เนื่องจากคนในประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบ จึงเป็นการยากหรือมีต้นทุนสูงในการหาข้อมูลรายได้ที่แท้จริงของบุคคล ซึ่งหมายความว่าอาจมีทั้งคนที่ไม่ยากจนจริงบางส่วนได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาล และคนยากจนบางส่วนที่ไม่ได้รับเงินช่วยเหลือ (exclusion error)
คำถามที่น่าสนใจ คือ ทางเลือกใดที่จะทำให้เกิดผลดีต่อประเทศมากกว่ากัน
ในการตอบคำถามนี้ เรมา ฮันนา แห่งมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด และเบนยามิน โอลเคน แห่งสถาบันเทคโนโลยีแมสซาชูเซตส์ ได้ทำการศึกษาเรื่อง “Universal Basic Incomes vs. Targeted Transfers: Anti-Poverty Programs in Developing Countries” ซึ่งเป็นการศึกษาโครงการเงินโอนจากรัฐบาลเพื่อช่วยเหลือกลุ่มคนยากจนในประเทศกำลังพัฒนา (อินโดนีเซียและเปรู) เปรียบเทียบระหว่างการประกันรายได้ขั้นพื้นฐาน และเงินโอนแบบเจาะจงเป้าหมาย
การเปรียบเทียบ สองระบบนี้มีประเด็นที่มีลักษณะ “ได้อย่าง-เสียอย่าง” (trade-off) ซึ่งทำให้ผู้กำหนดนโยบายจำเป็นต้องหาจุดสมดุลที่ทำให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยเฉพาะจุดสมดุลระหว่างความผิดพลาดซึ่งเกิดจากการกีดกันคนยากจนเข้าสู่โครงการ (exclusion error) ความผิดพลาดซึ่งเกิดจากการผนวกคนที่ไม่ยากจนเข้าสู่โครงการ (inclusion error) และจำนวนเงินโอนที่แต่ละคนจะได้รับ
กล่าวคือ ยิ่งพยายามกีดกันคนที่ไม่ยากจนมารับผลประโยชน์จากโครงการมากเท่าไร จะยิ่งทำให้มีต้นทุนการบริหารจัดการสูงขึ้นเท่านั้น ซึ่งจะทำให้เงินงบประมาณทั้งหมดที่จะแจกจ่ายให้คนยากจนมีน้อยลง แต่จำนวนคนที่จะได้รับเงินจากโครงการก็มีน้อยลงเช่นกัน
ในทางตรงกันข้าม ยิ่งพยายามลดต้นทุนการบริหารจัดการของโครงการลง จะยิ่งทำให้คนไม่จนจริงได้รับประโยชน์จากโครงการมากขึ้น ซึ่งจะทำให้งบประมาณทั้งหมดที่จะโอนให้ประชาชนเหลือมากขึ้น แต่จำนวนคนที่เข้าสู่โครงการก็มีมากขึ้นเช่นกัน
ผลการศึกษาพบว่า โครงการที่กำหนดกลุ่มเป้าหมายที่แคบ โดยการโอนเงินไปยังกลุ่มคนยากจนที่สุดของสังคม จะทำให้ประเทศได้รับสวัสดิการสังคมสูงกว่าอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับโครงการประกันรายได้ขั้นพื้นฐาน เนื่องจากมีงบประมาณที่ลงไปถึงคนยากจนมากกว่า แม้จะมีความผิดพลาดของกลุ่มเป้าหมายอยู่บ้างก็ตาม เพราะมีคนยากจนส่วนหนึ่งไม่ได้ถูกผนวกเข้าในโครงการ ขณะที่คนที่ไม่ยากจนจริงอีกส่วนหนึ่งกลับได้รับประโยชน์จากโครงการ
นักวิจัยทั้งสองท่านยังได้ให้ข้อเสนอแนะการพัฒนาโครงการเงินโอนเพื่อคนยากจน ได้แก่ การกำหนดจำนวนคนที่จะได้รับเงินโอนของแต่ละชุมชนแบบตายตัว แล้วให้ชุมชนเป็นคนคัดกรองคนยากจนภายในชุมชนเอง (community-targeting) การให้คนยากจนแสดงตัวเอง เพื่อลดต้นทุนในการคัดกรอง (self-targeting) การเพิ่มต้นทุนค่าเสียโอกาสในการเข้าถึงโครงการ เพื่อทำให้คนที่ไม่ยากจนไม่อยากเข้าร่วมโครงการ และการกำหนดเงื่อนไขในการรับเงินโอน (conditional transfers)
งานวิจัยดังกล่าวเป็นการยืนยันแนวคิดของผมที่ได้เสนอไว้นานแล้วว่า รัฐบาลควรใช้จ่ายงบประมาณเพื่อช่วยเหลือคนยากจนแบบเจาะจง และไม่ควรใช้นโยบายกระจายเงินแบบเหวี่ยงแห รวมทั้งควรกำหนดเงื่อนไขที่จูงใจให้คนยากจนทำงานมากขึ้น ไม่ใช่รอรับการช่วยเหลือจากรัฐบาลเท่านั้น
โครงการเงินโอนรูปแบบหนึ่งที่ผมได้เสนอไว้เป็นคนแรก คือ ภาษีติดลบ (Negative tax) ซึ่งเป็นระบบที่เงินโอนเพื่อช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย และมีระบบจูงใจให้คนยากจนทำงานเพื่อหารายได้มากขึ้น โดยการให้เงินอุดหนุนมากขึ้นเป็นขั้นบันได จนกว่าระดับรายได้จะสูงขึ้นจนถึงระดับที่พอจะดูแลตัวเองได้แล้ว จำนวนเงินอุดหนุนจึงจะลดลง จนเลิกอุดหนุนเมื่อระดับรายได้สูงกว่าเกณฑ์รายได้ที่กำหนด
สำหรับโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐนั้น ผมเห็นว่าเป็นความพยายามที่ดีในการระบุตัวตนคนยากจน และลดต้นทุนในการระบุตัวคนยากจน โดยการให้คนยากจนมาขึ้นทะเบียน อย่างไรก็ดี โครงการนี้ยังขาดมาตรการที่จูงใจให้คนยากจนทำงานมากขึ้น ซึ่งจะเป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนจนอย่างยั่งยืน
ถึงแม้ว่าการประกันรายได้ขั้นต่ำเป็นแนวคิดที่มีการพูดถึงกันมาก โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่เทคโนโลยีกำลังจะเข้ามาแย่งงานคนจำนวนมาก ซึ่งทำให้มีความเป็นไปได้ที่จะมีคนว่างงานเป็นจำนวนมากในอนาคต
แต่ผมกลับเห็นว่า ในสังคมข้อมูลข่าวสารและการเข้าสู่สังคมไร้เงินสดในอนาคต การเข้าถึงข้อมูลรายได้และทรัพย์สินของบุคคลจะเป็นไปได้ง่ายขึ้น ทำให้การระบุตัวตนของคนยากจนเป็นเรื่องง่าย ซึ่งจะยิ่งทำให้ระบบเงินโอนแบบเจาะจงเป้าหมายมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้นไปอีก
ผมจึงยังไม่เห็นว่า ระบบประกันรายได้ขั้นต่ำ มีความเป็นเหตุเป็นผลเพียงพอสำหรับการนำมาใช้ช่วยเหลือคนยากจน
ที่มา: กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน
ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา (IFD)
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com
