เดลินิวส์
คอลัมน์ แนวคิด ดร.แดน
เมื่อวันที่ 1 เมษายนเป็นวันแรกของการบังคับใช้มาตรการขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาทต่อวันในจังหวัดนำร่อง ซึ่งมาตรการนี้ได้ถูกคัดค้านว่าจะทำให้สถานประกอบการจำนวนมากไม่สามารถอยู่รอดได้ แต่รัฐบาลก็ได้โต้แย้งว่าผู้ประกอบการจำเป็นต้องปรับตัวรับกับภาวะต้นทุนที่เพิ่มสูงขึ้น ข้อโต้แย้งดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความขัดแย้งเกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ
ที่จริงแล้ว ปัญหาความสามารถในการแข่งขันของภาคการผลิตของไทยและความเป็นอยู่ของแรงงานเป็นที่รับทราบมาเป็นเวลานานแล้ว และได้มีข้อเสนอให้มีการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมของประเทศและการพัฒนาผลิตภาพของแรงงานเพื่อยกระดับอัตราการค่าจ้างให้สูงขึ้น แต่ดูเหมือนว่าการดำเนินการต่างๆ ยังเป็นไปอย่างเชื่องช้า
นโยบายปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของทุกรัฐบาลหรือข้อเสนอของบุคคลต่างๆ เกี่ยวกับแนวทางการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและพัฒนาผลิตภาพของแรงงานมักเป็นนโยบายภาพรวมกว้างๆ ไม่เฉพาะเจาะจง เช่น สร้างมูลค่าเพิ่มของภาคการผลิต พัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเพื่อสนับสนุนการสร้างนวัตกรรม ยกเว้นภาษีนำเข้าเครื่องจักรใหม่ ลดหย่อนภาษีสำหรับกิจกรรมการฝึกอบรมแรงงานในระบบหรือกิจกรรมด้านการวิจัยและพัฒนา พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เป็นต้น ซึ่งแม้เป็นสิ่งที่ควรทำ แต่ดูเหมือนว่าไม่ใช่เป็นยุทธศาสตร์หรือคานงัดที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงได้อย่างมีนัยสำคัญและรวดเร็ว
อุปสรรคสำคัญที่ทำให้การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจยังเป็นไปอย่างเชื่องช้า ส่วนหนึ่งเกิดจากเศรษฐกิจไทยยังมีเศรษฐกิจนอกระบบที่มีขนาดใหญ่ โดยมีการประเมินว่า เศรษฐกิจนอกระบบมีสัดส่วนถึงร้อยละ 45 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (สศช., 2544) และมีสัดส่วนการจ้างงานสูงถึงร้อยละ 60 (สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2548)
ภาคเศรษฐกิจนอกระบบยังมีโครงสร้างการผลิตแบบดั้งเดิม ใช้แรงงานเข้มข้น ?มีแรงงาน ที่ทำงานต่ำระดับ (ชั่วโมงการทำงานต่ำกว่า 35 ชั่วโมงต่อสัปดาห์) จำนวนมาก และใช้เทคโนโลยีการผลิตที่ไม่ทันสมัย ?สถานประกอบการที่อยู่นอกระบบยังสามารถอยู่รอดได้ เพราะมีต้นทุนการอยู่นอกระบบต่ำกว่าการเข้ามาอยู่ในระบบ อาทิ จ่ายค่าจ้างแรงงานต่ำกว่าอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ แรงงานไม่อยู่ในระบบประกันสังคม (นายจ้างไม่ต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม) ไม่จ่ายภาษีหรือหลบเลี่ยงภาษี กระบวนการผลิตหรือคุณภาพสินค้าไม่เป็นไปตามมาตรฐาน ฯลฯ
การอยู่นอกระบบจึงทำให้ไม่มีแรงกดดันให้ผู้ประกอบการต้องปรับตัว ขณะที่ทางการไม่มีข้อมูลของเศรษฐกิจนอกระบบ ทำให้ไม่สามารถลงไปกำกับดูแล ตรวจสอบ ควบคุมให้เป็นไปตามกฎหมาย และไม่สามารถส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการพัฒนากระบวนการผลิตหรือยกระดับฝีมือแรงงานขึ้นมาได้
อุปสรรคอีกประการหนึ่ง คือ การลักลอบเข้ามาทำงานของแรงงานต่างด้าวจำนวนมากจากประเทศเพื่อนบ้านที่มีอัตราค่าจ้างแรงงานต่ำกว่าไทย ส่งผลทำให้อุปทานของแรงงานไร้ฝีมือไม่เกิดภาวะขาดแคลน แม้ในงานที่แรงงานไทยส่วนใหญ่ไม่นิยมทำ ส่งผลทำให้ระดับค่าจ้างโดยรวมจึงค่อยๆ เพิ่มขึ้นอย่างเชื่องช้า ผู้ประกอบการจึงไม่มีแรงกดดันให้ต้องปรับโครงสร้างการผลิตไปสู่กระบวนการผลิตที่มีมูลค่าเพิ่มสูง ปรับปรุงเทคโนโลยีการผลิต สร้างนวัตกรรม หรือพัฒนาฝีมือแรงงาน
ในสถานการณ์ที่รัฐบาลจำเป็นต้องเดินหน้านโยบายขึ้นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำตามที่ได้หาเสียงไว้ รัฐบาลจำเป็นต้องกำหนนโยบายส่งเสริมการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจและพัฒนาฝีมือแรงงานควบคู่ไปด้วย เพื่อช่วยให้ผู้ประกอบการที่แข่งขันไม่ได้ยังสามารถอยู่รอดได้ แรงงานที่มีความเสี่ยงจะถูกเลิกจ้างมีงานทำ และเพิ่มผลิตภาพของแรงงานให้สอดคล้องกับค่าจ้างที่เพิ่มสูงขึ้น
รัฐบาลควรกำหนดอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ โดยเฉพาะอุตสาหกรรมที่ไทยมีโอกาสที่จะแข่งขันได้ สอดคล้องกับแนวโน้มความต้องการในอนาคต และสร้างตำแหน่งงานเพิ่มขึ้นสำหรับแรงงานกึ่งทักษะและแรงงานมีทักษะ อุตสาหกรรมที่ผมเห็นว่าประเทศไทยมีโอกาสที่จะแข่งขันได้ คือ อุตสาหกรรมบริการสุขภาพ อุตสาหกรรมดูแลผู้สูงอายุ การผลิตผลิตผลทางการเกษตรที่มีมูลค่าเพิ่มสูง เป็นต้น อย่างไรก็ดีอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ควรกำหนดขึ้นโดยมีผลงานวิจัยรองรับ มิใช่การกำหนดขึ้นโดยความเห็นของฝ่ายการเมืองเท่านั้น
เมื่อประเทศมีทิศทางที่ชัดเจนเกี่ยวกับอุตสาหกรรมที่ต้องการส่งเสริม จะทำให้การพัฒนาฝีมือแรงงานมีทิศทางที่ชัดเจนเช่นกันว่าจะฝึกอบรมทักษะอาชีพด้านใด และควรจะฝึกอบรมแรงงานในแต่ละอาชีพเป็นจำนวนเท่าไร ซึ่งแตกต่างจากการฝึกอบรมแรงงานในปัจจุบันที่เปิดหลักสูตรฝึกอาชีพทั่วไป โดยปราศจากเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะผลิตแรงงานไปป้อนอุตสาหกรรมใด
นอกเหนือจากการกำหนดอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์และฝึกอบรมแรงงานเพื่อป้อนให้กับอุตสาหกรรมนั้นแล้ว รัฐบาลควรดำเนินการศึกษาแนวโน้มความต้องการแรงงานของโลก เพื่อประเมินว่าประเทศต่างๆ มีแนวโน้มขาดแคลนแรงงานด้านใด เพื่อที่จะสามารถกำหนดหลักสูตรฝึกทักษะอาชีพและทักษะทางภาษาให้แก่แรงงานอย่างเจาะจง รวมทั้งมีการทดสอบทักษะแรงงานที่มีได้รับการยอมรับตามมาตรฐานสากล และส่งเสริมการส่งออกแรงงานไปทำงานต่างประเทศ ซึ่งจะช่วยลดปัญหาการว่างงานของแรงงานส่วนเกินจากความต้องการในประเทศ
สำหรับภาคอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มไม่สามารถแข่งขันได้ รัฐบาลควรส่งเสริมให้ย้ายฐานการลงทุนไปยังบริเวณชายแดน หรือออกไปลงทุนในต่างประเทศที่มีค่าจ้างแรงงานราคาถูก ซึ่งนอกจากจะทำให้ยังสามารถอยู่รอดต่อไปได้แล้ว ยังทำให้เราสามารถจัดการกับปัญหาแรงงานต่างด้าวได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ส่วนปัญหาเศรษฐกิจนอกระบบ ผมเสนอว่าให้นำแรงงานนอกระบบเข้าในระบบ โดยผมได้นำเสนอแนวคิดบางส่วนในหนังสือ “คานงัดประเทศไทย” อาทิ การจัดเก็บภาษีเงินได้แบบติดลบ (Negative tax) เพื่อจูงใจให้แรงงานทำงานมากขึ้น การบังคับให้สถานประกอบการทุกแห่งเข้าระบบประกันสังคม และยื่นแบบแสดงภาษี โดยทำให้ผู้ประกอบการและแรงงานมีต้นทุนในการอยู่นอกระบบเพิ่มขึ้น (เช่น ไม่มีสิทธิได้รับบริการจากภาครัฐ ทุกประเภท หรือไม่สามารถเข้าถึงระบบประกันสุขภาพ เป็นต้น) ฯลฯ แนวทางเหล่านี้จะทำให้ทางการมีข้อมูลและสามารถบริหารจัดการสถานประกอบการและแรงงานนอกระบบได้
ในแง่หนึ่ง นโยบายค่าจ้างแรงงาน 300 บาทก็มีประโยชน์ในการสร้างแรงกดดันให้สถานประกอบการต้องปรับตัว แต่การผลักดันให้เกิดการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ เราจำเป็นต้องเข้าใจโครงสร้างและบริบทของเศรษฐกิจไทยที่มีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ รวมทั้งกำหนดนโยบายส่งเสริมการปรับโครงสร้างที่เหมาะสม มิฉะนั้นอาจเป็นการผลักดันให้สถานประกอบการและแรงงานออกนอกระบบมากขึ้น
ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, https://www.kriengsak.com