การบริหารภาครัฐภายใต้สภาวะการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

เมื่อไม่นานมานี้ผมได้รับเชิญโดยสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีให้บรรยายในหัวข้อ “การบริหารภาครัฐภายใต้สภาวะการเปลี่ยนแปลงในอนาคต” จึงใช้โอกาสนี้ชี้ให้ข้าราชการที่เข้าร่วมฟังบรรยายเห็นว่าหากต้องการจะบริหารงานภาครัฐอย่างมีประสิทธิสภาพภายใต้สภาวะโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วได้อย่างไร

ผมเชื่อว่าประเทศชาติที่มีเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองสูง และเป็นประเทศพัฒนาแล้วและมีรายได้สูง ล้วนไม่ได้พัฒนาโดยภาคส่วนใดภาคส่วนหนึ่งเพียงเท่านั้น แต่เป็นการทำงานร่วมกันระหว่างตรีกิจ หรือ 3 ภาคกิจ คือ รัฐกิจ ธุรกิจ และประชากิจ โดยภาครัฐเป็นภาคส่วนสำคัญในการขับเคลื่อน เนื่องจาก มีอำนาจรัฐ มีงบประมาณ และ มีบุคลากรจำนวนมาก และภายใต้สภาวะที่มีการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็ว ภาครัฐจำเป็นต้องมียุทธศาสตร์ที่บูรณาการมิติต่างๆ อย่างเหมาะสม ซึ่งผมมีข้อเสนอดังนี้
1. บูรณาการบริหารรัฐกิจ กับ นโยบายสาธารณะ
บ่อยครั้งที่รัฐมีนโยบายที่ดี แต่ไม่ได้พิจารณาว่าจะบริหารจัดการอย่างไรให้ดี เช่น กรณีการเปิดเสรีทางการค้าแต่กลับไม่มีกลไกการชดเชยที่ดี จึงเกิดความขัดแย้งระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชน หรือบางครั้งภาครัฐอาจไม่มีนโยบายในประเด็นสำคัญของชาติ เช่น การสร้างความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ทำให้ไทยมักได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายของประเทศใหญ่
ภาครัฐจึงต้องเปลี่ยนจากการบริหารปัจจัยนำเข้า เช่น งบประมาณ (Input-Oriented) เป็น การมีผลลัพธ์เป็นตัวขับเคลื่อน (Outcome-Driven)

โดยแสดงให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายกับการบริหาร เช่น การใช้กรอบกลยุทธ์การบริหาร 8E (8E Model of Management Strategies) ที่ผมเสนอไว้ แสดงให้เห็นตั้งแต่การบริหารปัจจัยนำเข้าจนถึงผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรมที่เลอค่าและยั่งยืนยาวนาน เช่น หากเสนอว่าจะทำให้รถไฟฟ้า 15 บาท ตลอดสาย ต้องเสนอกลไกการดำเนินงานกับประชาชนด้วยว่านำงบประมาณที่ใช้มาจากแหล่งใด และในระยะสั้น กลาง ยาวจะส่งผลกระทบอย่างไรบ้าง เป็นต้น 

2. บูรณาการรูปแบบและเครื่องมือทางนโยบายเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่ต้องการได้
รูปแบบและเครื่องมือทางนโยบายที่ตอบโจทย์สภาวะที่มีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็ว ได้แก่

1) นโยบายแบบเจาะจง (personalized policy) คือ การกำหนดนโยบายที่มีความเฉพาะเจาะจงและสอดคล้องกับกลุ่มคนหรือบริบทแทนที่จะใช้นโยบายแบบเหมาเข่ง (one-size-fits-all policy) อาทิ เลือกส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศให้สอดคล้องกับนโยบายยุทธศาสตร์ อย่างเช่นจีนเลือกลงทุนในโครงการที่ใช้เทคโนโลยีสูงก่อน หรือแคนาดาลงทุนอุตสาหกรรมที่มีผลิตภาพและการขยายตัวสูงอย่างอุตสาหกรรมการบินและอวกาศ (aerospace) ก่อน เป็นต้น

2) นโยบายบนฐานกลไกตลาด ภาครัฐควรนำกลไกตลาด หรือ การให้แรงจูงใจทางเศรษฐกิจมาใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายมากขึ้น เนื่องจากการใช้อำนาจบังคับ หรือ การปล่อยตามธรรมชาติอาจไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ เช่น เกาหลีใต้ประสบความสำเร็จในการจูงใจประชาชนให้รักษาสิ่งแวดล้อม ซื้อสินค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยการให้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ผ่านการให้ประชาชนถือบัตรกรีนการ์ด เพื่อใช้สะสมคะแนนจากการซื้อสินค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและนำคะแนนสะสมไปแลกเป็นเงินได้ เป็นต้น

3. บูรณาการรัฐกิจ ธุรกิจ ประชากิจ (Integration of Public, Private, People Sectors)
แนวโน้มในอนาคตภาคธุรกิจและประชากิจจะตื่นตัวในประเด็นสังคมมากยิ่งขึ้น รัฐกิจจึงไม่ควรผูกขาดการพัฒนา (Sole Production) แต่ร่วมมือกัน (Co-Production) กับภาคส่วนอื่น เช่น การพัฒนาผู้ประกอบการเพื่อสังคมมาช่วยแก้ไขปัญหาต่างๆ หรือ การเปิดให้ภาคประชากิจ ธุรกิจ มีส่วนร่วมมากขึ้น เช่น ที่ผ่านมาหอการค้าทั่วประเทศทำ “สมุดปกขาว” ส่งให้รัฐบาล เพื่อเสนอแนะการบริหารจัดการเศรษฐกิจของประเทศ หรือในสหรัฐ ภาครัฐเปิดให้มีการแข่งขันกันพัฒนานโยบายภาครัฐด้วยกันเอง โดยทำโครงการ ‘SAVE award’ เพื่อเป็นที่ให้เจ้าหน้าที่รัฐไม่จำกัดตำแหน่ง และระดับ เสนอนโยบายที่คิดว่าจะช่วยรัฐสามารถนำงบประมาณไปใช้ให้มีประสิทธิภาพสูงสุด โดยแนวคิดที่ชนะเลิศจะถูกนำไปปฏิบัติจริง เป็นต้น 

4. บูรณาการระหว่างภาคเศรษฐกิจต่างๆ
ผมเสนอ Dr.Dan Can Do’s Economic Integration Model บูรณการภาคเศรษฐกิจทั้งห่วงโซ่อุปทาน เพื่อทำให้ธุรกิจเข็มแข็งและยืดหยุ่นต่อวิกฤต โดยเชื่อมโยงภาคเศรษฐกิจในทุกมิติ
1) เชื่อมโยงต้นน้ำจนปลายน้ำ เช่น ทำเกษตรผสมผสาน โดยเลือกปลูกพืชที่สามารถนำไปเป็นอาหารสัตว์ที่เลี้ยง และต่อยอดไปสู่กิจกรรมเกษตรอื่น ๆ เช่น ทำปุ๋ยหมักอินทรีย์ การโรงเพาะชำต้นกล้า การทำวิจัยต่อยอดในสิ่งที่ทำ เป็นต้น
2) เชื่อมโยงภาคเกษตร อุตสาหกรรม บริการ โดยพัฒนาสวนเกษตรเป็นภาคบริการ ท่องเที่ยว ฝึกทำอาหาร สร้างสรรงานศิลปะท้องถิ่น โฮสเทล
3) เชื่อมโยงธุรกิจขนาดเล็กและกลาง (SMEs) กับ ธุรกิจขนาดใหญ่ (LEs) ขอความร่วมมือ LEs ดึง SMEs มาเป็นส่วนหนึ่งของ Supply chain และสนับสนุน SMEs ด้วยการให้ความช่วยเหลือทางด้านเทคโนโลยี องค์ความรู้ การฝึกอบรม เป็นต้น

5. บูรณาการผลลัพธ์การพัฒนา 3 มิติ เศรษฐกิจ สังคม การเมือง
ผมเสนอให้มีการประเมินโครงการเพื่อการลงทุนด้วยแนวคิด “อัตราผลตอบแทนภายในทั้งหมดจากการลงทุน หรือ Total Internal Rate of Return (TIRR)” ซึ่งประกอบด้วย อัตราผลตอบแทนการลงทุนทางเศรษฐศาสตร์ (EIRR) อัตราผลตอบแทนการลงทุนทางสังคม (SIRR) และอัตราผลตอบแทนการลงทุนทางการเมือง (PIRR) เพื่อพิจารณาผลกระทบของแต่ละโครงการอย่างครบถ้วนทุกมิติ

นอกจากนี้ยังควรทำให้เกิด “สมดุลวิถี” กระจายอำนาจทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ให้สมดุลระหว่างภาคส่วนต่างๆ โดยการเปลี่ยนที่มาของทุน จากกลุ่มทุนทางธุรกิจ หรือกลุ่มทุนผูกขาดทางการเมืองเป็นทุนจากฐานประชาชน เช่น แบ่งภาษีมาใช้ในการทำงานภาคการเมือง เพื่อให้เกิดนักการเมืองที่เป็นตัวแทนจากประชาชนที่แท้จริง และมีโอกาสชนะการเลือกตั้งได้ผ่านการสนับสนุนด้านต่าง ๆ อาทิใช้หาเสียง เป็นต้น

6. บูรณาการผลลัพธ์การพัฒนาทั้งในประเทศและต่างประเทศ
จากการโลกมีความเป็นโลกาภิวัตน์มากขึ้น ข้อตกลงระหว่างประเทศทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม การเมือง สิ่งแวดล้อม เพิ่มจำนวนขึ้น องค์กรระหว่างประเทศเข้ามาจัดระเบียบมาตรฐานโลกด้านต่างๆ รวมทั้งปัญหาต่างๆ ในโลกเรียกร้องให้มีความร่วมมือระหว่างประเทศมากขึ้น ดังนั้นภาครัฐจึงควรบริหารประเทศเชิงรุกโดยเป็นการฝ่ายริเริ่มกำหนดวาระที่ประเทศไทยจะได้ประโยชน์ในเวทีระหว่างประเทศ ซึ่งผมได้นำเสนอความคิดในเรื่องการใช้เวทีระหว่างประเทศให้เป็นประโยชน์กับไทยหลายเรื่อง เช่น การส่งเสริมคนไทยอย่างเป็นระบบให้เข้าไปเป็นผู้บริหารในองค์กรระหว่างประเทศ, ยุทธศาสตร์ TCLMV ผลักดันไทยเป็นฮับของ CLMV หรือ ยุทธศาสตร์หัวเข็มขัด (One Belt One Buckle) สนับสนุนไทยเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษลำดับ 7 ของจีน เป็นต้น

7. บูรณาการการพึ่งภายนอก กับ การพึ่งตัวเอง
ผมเสนอโมเดลระดับการพึ่งพาตนเอง” (Dr.Dan Can Do’s Self-Reliance Model) (ภาพที่ 3) เพื่อส่งเสริมการพึ่งพาตนเองก่อน และเปิดเสรียามปกติ เพื่อสร้างความมั่งคั่ง โดยสามารถพึ่งพาตนเองตั้งแต่ภาพย่อยไปจนถึงภาพใหญ่
การพึ่งตนเองในภาพย่อย ทำได้โดยส่งเสริมเศรษฐกิจพึ่งตนเอง เช่น ส่งเสริมให้ครัวเรือนที่ว่างงาน ทำการเกษตรพึ่งตนเองก่อน จัดสรรที่ดินรกร้าง และฝึกทักษะการทำเกษตรพึ่งตนเองก่อน และส่งเสริมความร่วมมือกว้างขึ้นเป็นลำดับ (Super Collaboration) เช่น การรวมกลุ่มภราดรภาพร่วมมือภายในชุมชน สร้างชุมชนที่ยั่งยืนในตัวเอง (Self-Sustained Communities) ร่วมกับชุมชนอื่น สร้างเป็นเครือข่ายชุมชนยั่งยืน (Linked Self-Sustained Communities) การพึ่งพาตนเองในภาพใหญ่ทำได้ผ่านการส่งเสริมเศรษฐกิจ โลกาภิวัตน์ (Globalized Economy) เช่น การพัฒนาห่วงโซ่อุปทานภายในประเทศ (Domestic Supply Chain)

8. บูรณาการภาวะการนำ, ภาวะการบริหาร, ภาวะคุณธรรม
ในอดีตที่ผ่านมา ผู้นำในองค์กรภาครัฐกิจของไทยมักจะขาดองค์ประกอบบางอย่าง ไม่ครบถ้วนทั้งสามประการ แต่ปัจจุบันและในอนาคตข้างหน้าที่ไทยต้องแข่งขันกับชาติอื่น ๆ ในเวทีโลกมากขึ้น ภาครัฐจึงต้องการผู้นำที่มีวิสัยทัศน์ในการนำ และต้องการคนบริหารจัดการเก่ง เพื่อนำทรัพยากรที่มีอย่างจำกัดมาใช้แก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนขึ้น อีกทั้งยังต้องการคนที่มีบริบูรณ์ธรรม เพื่อเข้ามาแก้ไขปัญหาทุจริตคอร์รัปชันที่ประเทศไทยต้องเผชิญอยู่ ดังนั้นการบูรณาการภาวะการนำ การบริหาร คุณธรรม จึงเป็นเรื่องสำคัญ

ภาครัฐที่ทำงานอย่างมีประสิทธิสภาพเป็นปัจจัยสำคัญต่อการสร้างชาติ ผมขอเป็นกำลังใจให้เจ้าหน้าที่รัฐทุกท่านทำหน้าที่ได้อย่างดี และช่วยกันพาประเทศไทยผ่านช่วงเวลาแห่งการเปลี่ยนแปลงนี้ไปได้อย่างราบรื่นครับ

ที่มา: Mix Magazine Online
August 2021

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
ประธานสถาบันการสร้างชาติ (NBI)
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com