เดลินิวส์
ผมได้รับทราบข่าวที่นายกรณ์ จาติกวานิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จะดำเนินการนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบประกันสังคม และการจัดตั้งกองทุนเงินออมแห่งชาติเพื่อเป็นแหล่งสะสมเงินออมระยะยาวสำหรับแรงงานนอกระบบ ซึ่งเป็นประเด็นที่สำคัญและควรเร่งดำเนินการ เพราะผมมองว่าการนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบประกันสังคม จะเป็นคานงัดสำคัญในการชนะปัญหาความยากจนได้ ปัจจุบันประเทศไทยมีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ แรงงานเกือบร้อยละ 70 เป็นแรงงานนอกระบบ เช่น หาบเร่แผงลอย ร้านค้าปลีก ขายอาหาร คนขับรถมอเตอร์ไซค์รับจ้าง แท็กซี่ และรถสามล้อ เกษตรกร คนเก็บขยะ คนรับใช้ แม่บ้าน คนขับรถ คนทำสวน ลูกจ้าง กรรมกร เป็นต้น ซึ่งเป็นแนวคิดที่ผมให้ความสำคัญ และเคยกล่าวไว้ในงานเขียนของผม อาทิ บทความเรื่องแนวทางนำแรงงานนอกระบบ เข้าสู่ระบบประกันสังคม ตีพิมพ์หนังสือพิมพ์สยามธุรกิจ เมื่อวันที่ 26-29 มิถุนายน ปี 2550 เป็นต้น
คนกลุ่มนี้นับว่ามีความเสี่ยงในการเผชิญความผันผวนของเศรษฐกิจ การว่างงาน การขาดรายได้ และขาดหลักประกัน การที่คนยากจนส่วนใหญ่เป็นแรงงานนอกระบบทำให้รัฐบาลไม่ทราบข้อมูลว่าใครบ้างที่ยากจน ทำให้รัฐบาลไม่สามารถกำหนดมาตรการช่วยเหลือเฉพาะเจาะจงกลุ่มคนยากจนได้ หรือทำให้นโยบายแก้ปัญหาความยากจนขาดประสิทธิภาพ
นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยมีธุรกิจและประชาชนอยู่นอกระบบจำนวนมาก ยังทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษี เพราะผู้มีรายได้ที่อยู่นอกระบบไม่ได้จ่ายภาษีแบบเต็มเม็ดเต็มหน่วย การนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบจะทำให้การจัดเก็บงบประมาณได้เพิ่มขึ้น ทำให้รัฐบาลมีความสามารถในการดูแลคนยากจนได้มากขึ้น
การลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ โดยนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ จึงน่าจะเป็นคานงัดที่ทำให้การต่อสู้กับความยากจนมีชัยชนะอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด แต่การนำเศรษฐกิจนอกระบบเข้าในระบบค่อนข้างยาก เพราะสาเหตุที่ธุรกิจและแรงงานจำนวนหนึ่งอยู่นอกระบบนั้น เนื่องมาจากมีต้นทุนต่ำกว่าการเข้ามาในระบบ ดังนั้นการนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบ จึงจำเป็นต้องสร้างมาตรการจูงใจแกมบังคับให้เข้าสู่ระบบ เพื่อให้การอยู่นอกระบบมีต้นทุนสูงกว่าหรือมีผลประโยชน์น้อยกว่าการอยู่ในระบบ
มาตรการด้านหนึ่ง คือ การได้รับสิทธิในการเข้าถึงสวัสดิการสังคม เช่น การประกันสุขภาพ ประกันชราภาพ เป็นต้น รวมทั้งสวัสดิการรูปแบบใหม่ที่จะได้รับเพิ่มขึ้นด้วย เช่น การคืนภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับคนยากจน และมาตรการภาษีทางลบ (Negative Tax) ซึ่งผมได้เคยเสนอไว้ในบทความต่าง ๆ แล้ว โดยบูรณาการระบบสวัสดิการสังคมต่าง ๆ เข้ากับระบบประกันสังคม และกำหนดให้เฉพาะผู้ที่เข้าระบบประกันสังคมเท่านั้นที่มีสิทธิได้รับบริการด้านสวัสดิการสังคมดังกล่าว ทั้งนี้ผู้มีรายได้สูงที่เคยอยู่นอกระบบต้องมีส่วนร่วมจ่ายสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมด้วย ส่วนคนที่ถูกตรวจสอบว่ามีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์จะได้รับการยกเว้นไม่ต้องร่วมจ่ายเข้ากองทุนประกันสังคม
อีกมาตรการหนึ่ง คือ การมีสิทธิได้รับบริการของรัฐ เช่น การขอใบอนุญาตต่าง ๆ การขอมิเตอร์ไฟฟ้าและน้ำประปา การได้รับการศึกษาขั้นพื้นฐานฟรี การขอหนังสือเดินทาง การติดต่อราชการ เป็นต้น เพื่อจูงใจแกมบังคับให้ผู้ประกอบการและแรงงานนอกระบบต้องเข้าสู่ระบบ เพื่อให้ได้รับความสะดวกในการประกอบอาชีพและได้รับสิ่งอำนวยความสะดวกต่าง ๆ ยกตัวอย่างกลุ่มคนขับรถแท็กซี่และวินมอเตอร์ไซค์จะต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคมก่อน จึงจะสามารถต่อทะเบียนรถและใบอนุญาตขับขี่ได้
ตัวอย่างอีกมาตรการหนึ่ง คือ สิทธิในการได้รับประโยชน์จากนโยบายของรัฐ โดยเฉพาะสิทธิในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากธนาคารหรือโครงการของรัฐ เช่น การกู้เงินจากธนาคารของรัฐ การกู้ยืมเงินจากกองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา เป็นต้น ซึ่งจะทำให้ผู้ที่ยังอยู่นอกระบบ โดยเฉพาะกลุ่มผู้ที่ทำธุรกิจการค้าและหาบเร่แผงลอย จะมีต้นทุนในการกู้ยืมเงินนอกระบบสูงมาก แต่การเข้าสู่ระบบจะมีโอกาสเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มีดอกเบี้ยต่ำ
ในระยะยาว ผู้ที่อยู่ในระบบจะสามารถใช้บัตรประชาชนหรือบัตรประกันสังคม ในการขอรับสิทธิและบริการต่าง ๆ ข้างต้น ในขณะที่ผู้ที่อยู่นอกระบบจะไม่ได้สามารถรับบริการต่าง ๆ ได้ เพราะสิทธิและบริการต่าง ๆ จะถูกบูรณาการเข้ากับสิทธิและบริการของคนที่อยู่ในระบบ เช่นโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้าจะถูกนำมารวมกับระบบประกันสุขภาพในประกันสังคม ซึ่งจะทำให้ต้นทุนการอยู่นอกระบบสูงขึ้น
อย่างไรก็ตาม การนำธุรกิจและแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบยังมีปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร เพราะภาครัฐไม่ทราบรายได้ที่แท้จริงของธุรกิจและแรงงานที่อยู่นอกระบบ ดังนั้นการดำเนินการจึงควรเป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยเฉพาะในด้านการจัดเก็บภาษีและเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม หรือการจัดเก็บเงินออมภาคบังคับ ซึ่งควรเริ่มดำเนินการตามกลุ่มอาชีพที่สามารถนำเข้าระบบได้ง่ายก่อน
ส่วนการกำหนดอัตราจัดเก็บภาษี เงินสมทบประกันสังคม และเงินออมภาคบังคับอาจเป็นแบบอัตราคงที่ ตามการประเมินรายได้เฉลี่ยในแต่ละกลุ่มอาชีพและพื้นที่ เนื่องจากแรงงานนอกระบบส่วนใหญ่มีรายได้ไม่แน่นอน แต่จะต้องจัดช่องทางพิเศษเพื่อให้คนยากจนและคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์สามารถขอรับการสงเคราะห์โดยไม่ต้องจ่ายภาษี เบี้ยประกันสังคม และเงินออม โดยมีกระบวนการสุ่มตรวจสอบรายได้เพื่อป้องกันการแจ้งรายได้เป็นเท็จ
การนำแรงงานนอกระบบเข้าสู่ระบบเป็นเหมือนคานงัดในการแก้ปัญหาความยากจน เพราะจะทำให้ภาครัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มากขึ้นจากผู้มีรายได้ที่อยู่นอกระบบ และทำให้ทราบว่าใครบ้างที่เป็นคนยากจน การดำเนินนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจนจึงเป็นไปอย่างตรงกลุ่มเป้าหมาย มีประสิทธิภาพ และมีเครื่องมือในการดูแลคนยากจนมากขึ้น
ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
https://www.kriengsak.com , kriengsak@kriengsak.com