เดลินิวส์
เมื่อช่วงต้นเดือนธันวาคมที่ผ่านมา ผมได้รับเชิญให้เป็นวิทยากรในงาน ?International Conference on Competition Enforcement Challenges & Consumer Welfare in Developing Countries? ที่เมืองอิสลามาบัด ประเทศปากีสถาน ซึ่งมีผู้สนใจเข้าร่วมสัมมนาเป็นจำนวนมากจากกว่า 50 ประเทศ โดยมีนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของปากีสถานเข้าร่วมเป็นวิทยากรและเจ้าภาพในเวทีนี้ด้วย
ผมได้มีส่วนพูดในหัวข้อ ?State Aid and Distortion in Competition Law and Policy? ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความสำคัญที่สหภาพยุโรป (EU) ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้มาก เห็นได้จากโครงสร้างเฉพาะที่ถูกกำหนดขึ้นเพื่อพิจารณาเรื่อง ?การให้
ความช่วยเหลือโดยรัฐ? (State Aid) และ ?การแข่งขัน? (Competition) เนื่องมาจากการให้ความช่วยเหลือโดยรัฐ อาจมีผลกระทบทางลบต่อการแข่งขันทางการค้าระหว่างประเทศสมาชิก ซึ่งทำให้การรวมกลุ่มกันเป็นตลาดเดียวของสหภาพยุโรปนั้นไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างแท้จริง
?
การให้ความช่วยเหลือโดยภาครัฐในที่นี้หมายถึง การที่รัฐโอนย้ายทรัพยากรของรัฐให้แก่เอกชนบางรายหรือบางกลุ่ม ทำให้ผู้ที่ได้รับการช่วยเหลือจากรัฐนั้นได้เปรียบกว่าผู้ที่ไม่ได้รับและทำให้เกิดผลกระทบต่อการแข่งขันและการค้าระหว่างผู้เล่นในระบบเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตามไม่นับรวมถึงการที่รัฐให้ความช่วยเหลือทางด้านสังคม การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤติเศรษฐกิจ การเยียวยาฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่างๆ หรือเพื่อสนับสนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางประการหรือในบางพื้นที่เพื่อเพิ่มคุณภาพชีวิตให้แก่ประชาชน เพื่อลดปัญหาการว่างงาน รวมทั้งเพื่ออนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรมของชาติเอาไว้ เป็นต้น
ประเทศไทยจำเป็นต้องเรียนรู้อย่างมากเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายในเรื่องนี้ เนื่องจากภาคธุรกิจหลายกลุ่มของไทยนั้นอยู่สภาพการผูกขาด มีการแข่งขันน้อย อันเป็นผลจากกฎระเบียบและการให้ความช่วยเหลือโดยภาครัฐ ทำให้ประชาชนไม่ได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่ เช่น ธุรกิจพลังงาน ธุรกิจโทรคมนาคม หรือธุรกิจการเกษตรที่ถูกกล่าวถึงอยู่บ่อยครั้ง นอกจากนี้ในอนาคตการเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน มีความเป็นหนึ่งเดียวทางเศรษฐกิจของประเทศในกลุ่มอาเซียน ซึ่งเป็นการก้าวตามอียู ทำให้ต้องสนใจเรื่องการให้ความช่วยเหลือโดยรัฐมากขึ้นเหมือนอย่างที่อียูเป็นต้นแบบให้เราเห็นในปัจจุบัน
สำหรับประเด็นที่เราควรทำความเข้าใจในเรื่องนี้ ผมขอแบ่งบทความเป็นสองตอน โดยในตอนแรกนี้ เราจะมาทำความเข้าใจในประเด็นที่ว่า ภาครัฐควรให้การช่วยเหลือในกรณีใด?
การให้ความช่วยเหลือโดยภาครัฐอาจ ?ทำได้? ในหลายกรณี เช่น
?
1) สนับสนุนกิจกรรมที่มีผลกระทบภายนอกทางบวก (Positive Externality) ต่อธุรกิจอื่น เช่น อุตสาหกรรมภาพยนตร์ของเกาหลีได้รับการช่วยเหลือจากภาครัฐ อุตสาหกรรมภาพยนตร์ที่ขยายตัวมีผลทางบวกต่อการท่องเที่ยว อาหารรวมทั้งแฟชั่นของเกาหลีด้วย หรือกรณีการให้เงินช่วยเหลือแก่การทำวิจัยและพัฒนา รวมทั้งการฝึกอบรม กิจกรรมเหล่านี้ล้วนมีผลกระทบภายนอกทางบวกทั้งสิ้น แต่ว่ากิจกรรมเหล่านี้จะไม่เกิดเองหรือเกิดขึ้นน้อยมาก เนื่องจากประโยชน์ที่เกิดขึ้นมิได้ตกแก่ผู้ลงทุนเท่านั้น ส่วนรวมได้รับประโยชน์ด้วย ผู้ลงทุนจึงขาดแรงจูงใจในการลงทุนด้วยตัวเอง
2) อุดหนุนกิจกรรมที่ช่วยพัฒนาสวัสดิการและคุณภาพชีวิตของประชาชน เช่น ค่าครองชีพที่สูงขึ้น ทำให้รัฐบาลออกมาตรการช่วยเหลือประชาชนโดยการอุดหนุน ขสมก.เพื่อให้ ขสมก.จัดบริการรถขนส่งมวลชนฟรี ขณะที่รถประจำทางเอกชนยังคงวิ่งอยู่ปกติ การให้เงินอุดหนุนนี้ทำให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมระหว่างรถประจำทางของรัฐและเอกชน แต่ช่วยทำให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น
3) ส่งเสริมกิจกรรมที่ช่วยทำให้เกิดการกระจายรายได้ที่เท่าเทียมกันยิ่งขึ้น เช่น รัฐอาจให้แรงจูงใจทางด้านภาษี (ถือเป็นการให้ความช่วยเหลือของรัฐประเภทหนึ่ง) เพื่อดึงดูดผู้ประกอบการไปยังพื้นที่ที่มีปัญหาทางเศรษฐกิจหรือการลดภาษีนิติบุคคลให้เหลือร้อยละ 10, 5 หรือ 0 โดยขึ้นอยู่กับพื้นที่ที่เข้าไปลงทุนและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ซึ่งมีส่วนทำให้เอกชนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมเคลื่อนย้ายทรัพยากรไปในทางที่เป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและสังคม เป็นต้น
4) แทรกแซงเพื่อช่วยแก้ไขปัญหาการบิดเบือนในการแข่งขัน เช่น บริษัทต่างชาติที่เป็นคู่แข่งของเราอาจได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลของประเทศที่บริษัทนั้นตั้งอยู่ ทำให้ได้เปรียบมากขึ้นในการแข่งขัน รัฐบาลไทยอาจเรียกเก็บภาษีตอบโต้การอุดหนุน (Countervailing duties = CVD) เพื่อปกป้องผู้ผลิตในประเทศ หรือกรณีความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสาร (Asymmetric information) ซึ่งทำให้เกิดความล้มเหลวของตลาด การให้เงินช่วยเหลือกับธุรกิจขนาดเล็กอาจช่วยลดการบิดเบือนของตลาดที่เกิดขึ้นและไม่เป็นการบิดเบือนการแข่งขันกับธุรกิจขนาดใหญ่ เป็นต้น
5) ช่วยเหลือเพื่อทำให้ทุกฝ่ายแข่งขันได้ในสภาพแวดล้อมเดียวกัน (Level playing field) เช่น ในภาคการเงินในสหภาพยุโรป ธนาคารในบางประเทศไม่ได้รับผลกระทบมากนักจากวิกฤติหนี้สาธารณะที่เกิดขึ้น ด้วยความเป็นตลาดเดียวกันของอียู หากไม่มีการดำเนินการใดเลย บางธนาคารในบางประเทศย่อมไม่สามารถดำเนินการได้หรือไม่สามารถแข่งขันกับธนาคารอื่นได้ รัฐจึงจำเป็นต้องให้ความช่วยเหลือ เป็นต้น
รัฐอาจช่วยเหลือได้ในหลายกรณีดังที่ได้กล่าวไป แต่อย่างไรก็ตามมีหลายกรณีเช่นกันที่รัฐ ?ไม่ควร? ยื่นมือเข้ามาให้ความช่วยเหลือ เช่น
1) ทำให้ธุรกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพคงอยู่ในตลาดต่อไป ซึ่งจากการศึกษาของ Schweiger (2006) พบว่าการที่รัฐให้ความช่วยเหลือมีผลทำให้ธุรกิจชะลอการออกจากตลาด นอกจากนี้ยังพบว่าธุรกิจที่ได้รับความช่วยเหลือส่วนแบ่งตลาดมีอัตราการขยายตัวสูงกว่า ซึ่งแสดงว่าความช่วยเหลือที่รัฐให้นั้นมีผลในการบิดเบือนโครงสร้างของตลาด ทำให้องค์กรธุรกิจที่มีประสิทธิภาพต่ำขยายตัวเร็วกว่าและองค์กรที่ไม่ได้รับความช่วยเหลือจากรัฐต้องรับภาระในการปรับตัว
2) ทำให้ธุรกิจไม่มีแรงจูงใจในการพัฒนาประสิทธิภาพ โดยธุรกิจที่มีประสิทธิภาพแต่ไม่ได้รับความช่วยเหลืออาจไม่สามารถแข่งขันได้ ทำให้ต้องออกจากตลาดไป ในระยะยาวผลิตภาพของประเทศจะลดลง สอดคล้องกับการศึกษาของ Kolesnikova (2009) กรณีประเทศเบลารุส ซึ่งพบว่าหากรัฐช่วยเหลือธุรกิจขนาดใหญ่และทำให้ส่วนแบ่งตลาดของธุรกิจเหล่านี้ขยายตัว สิ่งที่ตามมาคือ ผลิตภาพการผลิตรวม (Total Factor Productivity = TFP) จะลดลง
3) ทำให้การแข่งขันและการค้าถูกบิดเบือน เช่น หากรัฐอุดหนุนการวิจัยและพัฒนาแก่บริษัทใหญ่ที่อยู่ในตลาดมาก่อนเท่านั้น การแข่งขันในการทำวิจัยและพัฒนาอาจถูกบิดเบือนอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะถ้ามีบริษัทอื่นในตลาดที่สามารถทำโครงการวิจัยและพัฒนานั้นได้ดีกว่า หรือ กรณีที่ภาครัฐให้เงินอุดหนุนแก่ผู้ประกอบการในประเทศ (Home market) อาจเป็นอุปสรรคในการเข้าสู่ตลาดของคู่แข่งจากต่างประเทศ ซึ่งอาจนำไปสู่การแข่งขันกันในการให้เงินอุดหนุนผู้ประกอบการในประเทศของตนของประเทศต่างๆ
4) ไม่ทำให้สวัสดิการของประชาชนเพิ่มขึ้นมากนัก จากตัวอย่าง งานศึกษาของผมเรื่อง ?ยุทธศาสตร์การพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคการผลิตไทย? ซึ่งศึกษา 5 อุตสาหกรรมที่รัฐบาลต้องการสนับสนุนในเวลานั้น ได้แก่ อุตสาหกรรมอาหาร ยานยนต์ แฟชั่น ท่องเที่ยว และซอฟท์แวร์ ซึ่งไม่ได้มีรากฐานมาจากการวิจัย บางอุตสาหกรรมได้อภิสิทธิ์จากนโยบายรัฐ ผมศึกษาโดยใช้แบบจำลอง สมการและตัวแปรจำนวนมาก ผลการวิจัยพบว่ามี 2 กลุ่มจาก 5 ที่มีความสามารถในการแข่งขัน บางอุตสาหกรรมนั้นไม่ได้ส่งผลต่อสวัสดิการของประชาชนมากนัก ถึงเวลานี้รัฐยกเลิกแผนผลักดันบางอุตสาหกรรมไปแล้ว เช่น เดิมเคยตั้งเป้าเป็น Detroit of Asia ?แต่ปัจจุบันยกเลิกไปแล้ว เป็นต้น
ด้วยความจำกัดของพื้นที่ ผมจะมาเล่าให้ฟังแนวคิดส่วนที่เหลือเกี่ยวกับประเด็นสำคัญที่ว่าภาครัฐควรให้การช่วยเหลืออย่างไรในครั้งต่อไปครับ
ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, https://www.kriengsak.com