เดลินิวส์
คอลัมน์ แนวคิด ดร.แดน
สัปดาห์ที่ผ่านมาผมได้กล่าวถึงการจัดตั้งสหภาพการคลังของประเทศในกลุ่มยูโรโซนในเบื้องต้น ผมได้อธิบายว่าสหภาพการคลังคืออะไร? ในสัปดาห์นี้ผมจะอธิบายถึงประเด็นสำคัญ คือ การจัดตั้งสหภาพการคลังจะมีประโยชน์อย่างไรและจะช่วยแก้ไขปัญหาของยุโรปได้หรือไม่ รวมทั้งในทางปฏิบัติสามารถเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่อย่างไร
การจัดตั้งสหภาพการคลังจะมีประโยชน์อย่างไร?
การจัดตั้งสหภาพการคลังอาจเกิดประโยชน์หลายประการ แต่สิ่งที่เห็นได้ชัดเจน คือ
สหภาพการคลังเป็นเครื่องมือในการจัดการความไม่สมดุลของเศรษฐกิจมหภาคในภูมิภาค
ช่วง 2 – 3 ปีที่ผ่านมาที่เกิดปัญหาวิกฤติหนี้สาธารณะขึ้นในยุโรป เป็นหลักฐานที่แสดงให้เห็นแล้วว่าสหภาพเศรษฐกิจ
และการเงินที่เป็นอยู่ปัจจุบันไม่สามารถที่ทำงานได้เต็มที่หากไม่มีการจัดตั้งสหภาพการคลังควบคู่กันไปด้วย เนื่องจากประเทศในกลุ่มยูโรโซนแม้มีการเคลื่อนย้ายสินค้าและบริการ รวมทั้งแรงงานและทุนได้อย่างเสรี มีการใช้เงินสกุลเดียวกัน และใช้นโยบายการเงินร่วมกัน แต่ว่าแต่ละประเทศอาจดำเนินนโยบายการคลังที่สุ่มเสี่ยงต่อการสร้างความไม่มีเสถียรภาพของเศรษฐกิจในภูมิภาค การไม่มีโครงสร้างหรือกลไกที่จะจัดการความไม่สมดุลของเศรษฐกิจมหภาคที่เกิดขึ้น ไม่มีโครงสร้างเชิงสถาบันด้านการคลังที่ทำหน้าที่ในการควบคุมเรื่องการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายของภาครัฐในแต่ละประเทศ ทำให้ประเทศในกลุ่มยูโรโซนมีความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤติทางเศรษฐกิจได้ตลอดเวลา การจัดตั้งสหภาพการคลังถือเป็นการสร้างกลไกการจัดการเศรษฐกิจมหภาคที่กลุ่มประเทศในยูโรโซนยังขาดอยู่ และเป็นการทำให้ประเทศในกลุ่มมีวินัยทางการคลังที่สูงขึ้น ซึ่งจะช่วยสร้างเสถียรภาพให้กับภูมิภาคสหภาพการคลังช่วยให้ต้นทุนในการกู้ยืมเงินของภาครัฐในแต่ละประเทศลดลง
ปัจจุบันรัฐบาลหลายประเทศในยูโรโซน เช่น กรีซ สเปน มีต้นทุนการกู้ยืมเงินของรัฐบาลสูงมาก เนื่องจาก เศรษฐกิจชะลอตัวทำให้เกิดความเสี่ยงที่จะไม่สามารถชำระหนี้ได้ การจัดตั้งสหภาพการคลังเป็นเครื่องมือที่อาจช่วยทำให้ต้นทุนในการกู้ยืมเงินของประเทศเหล่านี้ลดลง เนื่องจาก การจัดตั้งสหภาพการคลังจะทำให้ค่าชดเชยความเสี่ยงจากสภาพคล่องของตราสาร (Liquidity Premium) ที่รวมอยู่ในต้นทุนการกู้ยืมเงินของภาครัฐลดลง จากการที่องค์กรกลางที่จัดตั้งขึ้นจากการเป็นสหภาพการคลังจะทำหน้าที่นำเอาหนี้สาธารณะของประเทศต่างๆ มารวมกันในระดับภูมิภาคแทนที่จะเป็นระดับประเทศ ทำให้การออกพันธบัตรเพื่อกู้ยืมนั้นมีขนาดที่ใหญ่ขึ้นและมีความถี่มากขึ้น ทำให้ตลาดมีสภาพคล่องมากขึ้นกว่าการที่ประเทศใดประเทศหนึ่งออกพันธบัตรกู้ยืมด้วยตนเอง นอกจากนี้การพิจารณาหนี้ในภาพรวมของยุโรปแทนที่จะเป็นหนี้ในระดับประเทศ จะทำให้ภาพรวมของหนี้โดยเฉลี่ยดูลดลง ทำให้ไม่ถูกกดดันจากตลาดหรือนักลงทุนภายนอกและยังทำให้ ?”ส่วนชดเชยความเสี่ยง? (Risk Premium) ต่ำลงเมื่อเทียบกับการแยกพิจารณาเป็นรายประเทศ นอกจากนี้ต้นทุนทางการเงินของประเทศในยูโรโซนโดยรวมยังลดลง เนื่องจากการจัดตั้งสหภาพการคลังเป็นการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ทำให้นักลงทุนเชื่อมั่นในเงินสกุลยูโรมากขึ้น
การจัดตั้งสหภาพการคลังจะแก้ไขปัญหาของยุโรปได้หรือไม่?
แม้การจัดตั้งสหภาพการคลังนั้นจะมีประโยชน์หลายประการ แต่คงไม่อาจแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในสหภาพยุโรปได้ทั้งหมด เนื่องจาก การทำให้ประเทศที่รวมกลุ่มทางเศรษฐกิจโดยใช้เงินสกุลเดียวกันสามารถเกิดขึ้นได้จริงในทางปฏิบัติโดยไม่สร้างปัญหานั้น จำเป็นต้องมีกลไกการปรับตัวทางเศรษฐกิจอื่นๆ มาทดแทนกลไกอัตราแลกเปลี่ยนที่หายไป ซึ่งตามทฤษฏีเศรษฐศาสตร์นั้นกลไกการปรับตัวที่มาทดแทนอัตราแลกเปลี่ยนมีอยู่ 4 สิ่ง (Keuschnigg, 2012) คือ
1) ความยืดหยุ่นของอัตราค่าจ้างแรงงานซึ่งช่วยปรับต้นทุนค่าจ้างแรงงานต่อหน่วยของแต่ละประเทศให้สอดคล้องกับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
2) การเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามประเทศได้อย่างเสรี
3) การมีองค์กรกลางทางด้านการคลังซึ่งทำหน้าที่เป็นหลักประกันในยามที่อาจเกิดปัญหาความไม่สมดุลทางเศรษฐกิจในภูมิภาค
4) กฎระเบียบทางด้านการคลังที่เคร่งครัดที่จะช่วยป้องกันผลกระทบด้านลบอันเกิดจากการใช้นโยบายการคลังที่ไม่เหมาะสมของประเทศสมาชิก
ตามกรอบนี้เราจะเห็นว่าการจัดตั้งสหภาพการคลังของประเทศในยูโรโซนนั้นเป็นความพยายามในการสร้างกลไกที่ 3 และ 4 คือ การมีองค์กรกลางทางการคลังและกฎระเบียบทางด้านการคลังที่เคร่งครัดขึ้นกว่าเดิม การสร้างกลไกนี้ช่วยให้สหภาพยุโรปซึ่งเป็นสหภาพเศรษฐกิจและการเงิน ซึ่งใช้เงินสกุลเดียวกันมีเสถียรภาพมากขึ้น แต่อย่างไรก็กลไกดังกล่าวยังไม่เพียงพอ เนื่องจากบางกลไกยังไม่สามารถทำงานได้เต็มที่ ซึ่งมีส่วนทำให้สหภาพยุโรปต้องผจญกับวิกฤติเศรษฐกิจ กล่าวคือ
กลไกที่ 1 ความยืดหยุ่นของค่าจ้างแรงงาน พบว่า หลายประเทศในสหภาพยุโรปมีปัญหาเรื่องตลาดแรงงาน กฎระเบียบขาดความยืดหยุ่น ทำให้ต้นทุนค่าจ้างแรงงานอยู่ในระดับสูง การส่งออกต่ำ นำไปสู่การขาดดุลทางการค้าและท้ายที่สุดต้องเป็นหนี้สาธารณะในระดับสูง
กลไกที่ 2 การเคลื่อนย้ายแรงงานเสรียังไม่เกิดขึ้นจริง เนื่องจาก ยังคงมีกำแพงทางด้านภาษาและวัฒนธรรมที่เป็นอุปสรรค ทำให้การเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามประเทศในยุโรปนั้นมีน้อยและไม่เพียงพอที่จะลดอัตราการว่างงานและช่องว่างของตลาดแรงงานระหว่างประเทศลงได้
ด้วยเหตุนี้หากกล่าวโดยสรุปคือ การจัดตั้งสหภาพการคลังอาจช่วยแก้ไขปัญหาของสหภาพยุโรปได้บางส่วนแต่ไม่ทั้งหมด ยังมีสิ่งอื่นที่ต้องทำควบคู่ไปด้วย เช่น การปฏิรูปตลาดแรงงานอย่างจริงจัง เพื่อลดต้นทุนแรงงานต่อหน่วยให้ต่ำลงและทำให้แรงงานสามารถเคลื่อนย้ายได้อย่างเสรี เป็นต้น
โดยส่วนตัวแล้วผมเห็นว่าการจัดตั้งสหภาพการคลังนั้นเป็นแนวทางหนึ่งที่สหภาพยุโรปควรดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาภายในของตนเอง แต่อย่างไรก็ตามการจัดตั้งสหภาพการคลังของสหภาพยุโรปนั้นต้องใช้เวลาและอาจเกิดขึ้นได้ยากในทางปฏิบัติ เนื่องจาก การจัดตั้งสหภาพการคลังนั้น มีความยุ่งยากในการดำเนินการ ในกระบวนการต้องมีการร่างสนธิสัญญาเพื่อให้ประเทศสมาชิกลงนาม และในบางประเทศการจะลงนามได้ต้องผ่านการประชามติจากประชาชน (เช่น ไอร์แลนด์ เดนมาร์ก เป็นต้น) นอกจากนี้การเป็นสหภาพการคลังทำให้รัฐบาลแต่ละประเทศต้องสูญเสียอำนาจอธิปไตยของตนเองให้กับส่วนกลางอย่างมาก อาจสร้างความกังวลให้กับรัฐบาลและประชาชนของแต่ละประเทศ จนกระทั่งไม่ยอมให้ความร่วมมือก็เป็นได้
ช่วงเวลานี้สมาชิกของอาเซียนต้องจับตาดูสหภาพยุโรปอย่างใกล้ชิด เพื่อเรียนรู้จากสิ่งที่เกิดขึ้น เนื่องจากอาเซียนกำลังดำเนินตามรอยของสหภาพยุโรปสู่การเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน ผมเห็นว่าประเทศในกลุ่มประเทศอาเซียนควรสกัดบทเรียนจากสิ่งที่เกิดขึ้นในสหภาพยุโรป เพื่อนำมาใช้ในการรวมกลุ่มเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน เพื่อไม่ให้อาเซียนต้องพลาดและต้องประสบปัญหาเช่นเดียวกันกับที่สหภาพยุโรปเผชิญอยู่เวลานี้
ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, https://www.kriengsak.com