ลดเงินสมทบประกันสังคม “อัฐยายซื้อขนมยาย”

คอลัมภ์ : การเมือง : ทัศนะวิจารณ์

ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติลดการเก็บเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม โดยให้นายจ้างและลูกจ้างลดเงินสมทบลงฝ่ายละร้อยละ 2 จากเดิมร้อยละ 5
เหลือร้อยละ 3 ของเงินเดือน ส่วนรัฐบาลยังคงสมทบเงินเข้ากองทุนฯ ในอัตราเดิม คือ ร้อยละ 2.75 ทั้งนี้ มาตรการนี้จะดำเนินการเป็นเวลา 6 เดือน

รัฐบาลได้ให้เหตุผลของมาตรการนี้ ว่า เพื่อให้นายจ้างมีสภาพคล่อง ทำให้สามารถประคับประคองกิจการในช่วงที่

เศรษฐกิจยังไม่ฟื้นตัวได้ ซึ่งจะชะลอการเลิกจ้างแรงงานได้ถึง 4.5 แสนคน แม้มาตรการนี้จะทำให้เงินสมทบเข้ากองทุนฯลดลงเดือนละ 2,600 ล้านบาท แต่จะไม่กระทบต่อกองทุนบำนาญชราภาพ เพราะรัฐบาลจะนำเงินสมทบร้อยละ 2.75 ของรัฐบาลเข้าไปชดเชยในส่วนที่ขาดหายไป

จากการพิจารณาแนวทางการดำเนินงานและเหตุผลของทางการเกี่ยวกับมาตรการนี้ ผมมีความไม่เห็นด้วย โดยมีข้อโต้แย้งดังต่อไปนี้

ผิดวัตถุประสงค์ของกองทุนประกันสังคม

การลดเงินสมทบของนายจ้างและลูกจ้าง เปรียบได้กับการล้วงเอาเงินที่มีอยู่ในกองทุนฯ ไปใช้เพื่อเสริมสภาพคล่องของธุรกิจ และเพิ่มรายได้ให้กับลูกจ้างที่ยังมีงานทำ นับว่าขัดแย้งกับวัตถุประสงค์สำคัญของกองทุนฯ คือ การจัดให้มีหลักประกันแก่สมาชิกของกองทุนฯ ซึ่งเป็นการสำรองเงินเพื่อให้ความช่วยเหลือเฉพาะแก่แรงงานที่ประสบปัญหาทั้งด้านสุขภาพ การว่างงาน และการเข้าสู่วัยชรา

การดำเนินมาตรการนี้ในช่วงเวลานี้ยังถือว่าไม่เหมาะสม เนื่องจากแรงงานในระบบได้รับการช่วยเหลือจากโครงการเช็คช่วยชาติไปแล้ว แต่แรงงานนอกระบบซึ่งเป็นกลุ่มที่เดือดร้อนมากกว่ากลับยังไม่ได้รับการช่วยเหลือใดๆ รวมทั้งกองทุนประกันสังคมมีภาระที่อาจต้องจ่ายเงินชดเชยการว่างงานมากขึ้นในอนาคต ดังนั้น จึงไม่ควรนำเงินจากกองทุนฯ ไปช่วยเหลือแรงงานที่ยังมีงานทำอยู่

เป็นการนำเงินในอนาคตมาใช้ในปัจจุบัน

แม้รัฐบาลได้ยืนยันว่า มาตรการนี้จะไม่กระทบต่อฐานะของกองทุนบำนาญชราภาพ เพราะจะนำเงินสมทบร้อยละ 2.75 ในส่วนของรัฐบาลเข้าไปชดเชยในส่วนที่ขาดหายไป แต่หากพิจารณาโครงสร้างการจ่ายเงินสมทบในกองทุนประกันสังคม (ตารางที่ 1) พบว่าเงินสมทบของรัฐบาลร้อยละ 2.75 นั้น เป็นเงินประกันชราภาพร้อยละ 1 ดังนั้น การนำเงินสมทบของรัฐบาลเข้าไปชดเชยในส่วนที่ขาดหายไป เท่ากับว่าได้นำเงินจากกองทุนบำนาญชราภาพไปใช้ด้วยส่วนหนึ่ง

เงินสมทบประกันสุขภาพเป็นเงินที่ต้องเหมาจ่ายให้กับโรงพยาบาลที่เข้าร่วมโครงการ จึงลดการสมทบลงไม่ได้ ในทำนองเดียวกัน เงินสมทบประกันว่างงานเป็นเงินที่ต้องสำรองไว้จ่ายให้กับผู้ว่างงาน ซึ่งมีแนวโน้มคนว่างงานมากขึ้น เมื่อเป็นเช่นนี้ เงินที่สามารถลดการสมทบลงได้ คือ เงินประกันชราภาพ เพราะเป็นเงินออมระยะยาวที่เก็บไว้จ่ายให้แรงงานเมื่อปลดเกษียณ ดังนั้น จึงไม่เป็นไปตามคำยืนยันของรัฐบาลที่จะไม่แตะเงินประกันชราภาพ และการลดเงินส่วนนี้จะทำให้กองทุนฯ มีเงินไม่พอจ่ายให้กับคนที่เกษียณอายุ (ตารางที่ 1)

ขาดหลักฐานเกี่ยวกับประสิทธิผลของมาตรการในการชะลอเลิกจ้าง

แม้การลดเงินสมทบจะทำให้ที่นายจ้างมีสภาพคล่องมากขึ้น โดยมีสมมติฐานว่าจะทำให้สามารถประคองธุรกิจต่อไปได้ และไม่ต้องเลิกจ้างแรงงาน แต่ไม่มีหลักฐานทางวิชาการที่หนักแน่นยืนยันได้ว่า มาตรการนี้จะชะลอการเลิกจ้างได้เท่าไร

ส่วนตัวเลขที่อ้างว่าจะชะลอการว่างงานได้ 4.5 แสนคนนั้น คำนวณจากตัวเลขของทางเลือกเดิม คือ การลดเงินสมทบของนายจ้างและลูกจ้างลงฝ่ายละร้อยละ 2.5 ซึ่งจะทำให้เงินสมทบเข้ากองทุนลดลง 3,250 ล้านบาทต่อเดือน นำมาหารด้วยเงินเดือนเฉลี่ยของลูกจ้าง 7,222.22 บาทต่อเดือน (3,250,000,000/7,222.22 = 450,000) ซึ่งเป็นตัวเลขที่มากเกินจริง และเป็นการคำนวณที่หยาบเกินไป เพราะรัฐบาลเลือกอัตราการลดเงินสมทบลดเหลือร้อยละ 2 เท่านั้น และการลดเงินสมทบให้แก่นายจ้างนั้น นายจ้างที่ขาดสภาพคล่องอาจจะนำเงินทุนหมุนเวียนที่เพิ่มขึ้นไปใช้ในด้านอื่นก็ได้ ไม่จำเป็นต้องนำไปจ่ายเป็นค่าจ้างแรงงานเสมอไป และไม่ใช่ว่านายจ้างทุกรายขาดสภาพคล่อง การลดเงินสมทบหรือไม่ จึงอาจไม่มีผลต่อการเลิกจ้างในสถานประกอบการบางส่วน

เงินสมทบที่ลดลง มากกว่า เงินที่ต้องจ่ายชดเชยกรณีว่างงาน

กรณีที่กองทุนฯ ลดการจัดเก็บเงินสมทบของนายจ้างและลูกจ้างลงร้อยละ 2 จะทำให้เงินสมทบลดลง 2,600 ล้านบาทต่อเดือน และสมมติว่าสามารถชะลอการเลิกจ้าง 4.5 แสนคนได้จริง ขณะที่กรณีที่ไม่ลดการจ่ายเงินสมทบ แต่กองทุนฯ ต้องจ่ายเงินชดเชยรายได้คนว่างงานที่เพิ่มขึ้น 4.5 แสนคน จะทำให้กองทุนฯ ต้องจ่ายเงินชดเชยมากขึ้น 2,250 ล้านบาทต่อเดือน (คำนวณจากเงินชดเชยรายได้จากการว่างงานประมาณ 5,000 บาทต่อคนต่อเดือน) และยังเป็นไปได้ว่า กรณีที่ไม่ลดเงินสมทบเข้ากองทุนฯ จำนวนคนว่างงานจะเพิ่มขึ้นน้อยกว่า 4.5 แสนคน แสดงว่าเงินชดเชยการว่างงานน่าจะน้อยกว่า 2,250 ล้านบาทต่อเดือน

ดังนั้น หากเปรียบเทียบเฉพาะในด้านตัวเงิน กรณีที่ไม่ลดการจ่ายเงินสมทบจะทำให้กองทุนฯ มีต้นทุนน้อยกว่า เพราะจะสูญเงินสูงสุดเพียง 2,250 ล้านบาทต่อเดือน แต่กรณีการลดเงินสมทบจะทำให้กองทุนฯ สูญเงินถึง 2,600 ล้านบาทต่อเดือน หากไม่คิดต้นทุนจากการว่างงาน ต้นทุนการเปลี่ยนงาน และต้นทุนการปิดกิจการของนายจ้าง (ซึ่งไม่ใช่บทบาทหลักของกองทุนฯ ที่จะไปทำหน้าที่ชะลอการปิดกิจการหรือชะลอการเลิกจ้าง) การที่กองทุนฯ ไม่ลดเงินสมทบจะมีต้นทุนทางการเงินต่ำกว่า

ผมจึงไม่เห็นด้วยที่จะลดเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม เพราะไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกองทุนฯ ไม่มีหลักฐานที่หนักแน่นยืนยันว่าจะชะลอการจ้างงานได้เท่าไร ตลอดจนเงินที่สูญไปจากการลดการสมทบยังมากกว่ายังเงินที่ต้องใช้สำหรับชดเชยการว่างงาน ประการสำคัญ มาตรการนี้ มีลักษณะ “อัฐยายซื้อขนมยาย” ซึ่งจะสร้างภาระแก่กองทุนฯ ในอนาคต เพราะเป็นการนำเงินประกันชราภาพไปใช้

ผมเห็นว่า หากรัฐบาลต้องการดำเนินมาตรการนี้ รัฐบาลควรนำเงินจากงบประมาณมาชดเชยเงินสมทบในส่วนที่หายไป มิใช่นำเงินสมทบของรัฐบาลร้อยละ 2.75 มาชดเชย เพราะเป็นเงินในส่วนที่รัฐบาลต้องจ่ายเข้ากองทุนฯ อยู่แล้ว กล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐบาลควรจ่ายเงินสมทบเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 4 ของเงินเดือน เพื่อทดแทนส่วนของนายจ้างและลูกจ้างที่ลดลงไปฝ่ายละร้อยละ 2 ของเงินเดือน

แต่เนื่องด้วยรัฐบาลจัดเก็บรายได้ไม่เข้าเป้า และรัฐบาลสามารถกู้เงินได้จำกัด เพราะมีภาระการชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายติดเพดานการก่อหนี้แล้ว ผมจึงเสนอว่ารัฐบาลอาจออกพันธบัตรระยะยาว (20-30 ปี) กู้เงินจากกองทุนประกันสังคมและนำเงินกู้มาชดเชยเงินสมทบในกองทุนฯ ที่ลดลง โดยมีเงื่อนไขว่า จะงดเว้นการชำระเงินต้นและดอกเบี้ยในช่วง 5-10 ปีแรก ซึ่งทำให้รัฐบาลไม่มีภาระชำระหนี้ประจำปีเพิ่มขึ้นในช่วงแรก จึงไม่ติดขัดกรอบความยั่งยืนทางการคลัง

อย่างไรก็ดี ผลตอบแทนตลอดอายุพันธบัตรต้องไม่น้อยกว่าผลตอบแทนที่กองทุนฯ ควรจะได้รับจากการลงทุนปกติ

ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com