เมื่อไม่นานมานี้ สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ศึกษาเรื่องการเลื่อนเวลาเกษียณอายุราชการจาก 60 เป็น 65 ปีและเตรียมเสนอคณะรัฐมนตรีในเดือนเมษายนนี้ เพื่อให้มีการแก้ไขพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2494 ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดอายุเกษียณราชการ
สาเหตุที่เสนอให้แก้ไขประเด็นดังกล่าว เนื่องจาก ต้องการลดภาระค่าใช้จ่ายที่จะเกิดต่องบประมาณในการดูแลบุคลากรทั้งในด้านของอัตราค่าจ้าง ค่ารักษาพยาบาล รวมถึงเงินบำเหน็จบำนาญ ประกอบกับประเทศไทยมีปัญหาขาดแคลนแรงงาน เพราะกำลังเข้าสู่สังคมสูงอายุ และอัตราการเกิดน้อย
ก่อนที่ผมจะวิเคราะห์และแสดงความคิดเห็นในประเด็นนี้ เราควรทราบข้อเท็จจริงก่อนว่า ข้อเสนอนี้ไม่ใช่แนวคิดใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้น เพราะ ก.พ.ได้ศึกษาเรื่องการปรับปรุงระบบเกษียณอายุราชการมาตั้งแต่ ปีพ.ศ.25501 และที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการขยายอายุราชการอยู่แล้ว แต่เป็นเพียงบางสายงาน (ขณะที่ข้อเสนอครั้งนี้เป็นการเสนอให้ขยายเวลาทั้งระบบ) ดังที่ระบุในระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 108 ที่ให้มีการต่ออายุราชการกับข้าราชการในบางสายงาน หรือให้แก่ข้าราชการบางคนที่ราชการต้องการ เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนคนที่มีคุณภาพในบางสายงาน เช่น สายงานแพทย์ สายงานนักกฎหมาย (เช่น กฤษฎีกา) หรือ สายงานด้านศิลปิน เป็นต้น2
แนวคิดเรื่องการต่ออายุราชการจาก 60 ปี เป็น 65 ปีนั้นมีทั้งข้อดีและข้อเสีย
ข้อดี คือ การลดภาระงบประมาณที่ใช้ในการดูแลข้าราชการลงได้บางส่วน ประเทศยังได้บุคลากรที่มีความรู้ความสามารถทำงานอย่างต่อเนื่อง ได้ผู้สูงอายุที่มีประสบการณ์ นอกจากนี้ยังลดปัญหาสังคมลงได้ เนื่องจากผู้สูงอายุมีรายได้ดูแลตนเอง สามารถแบ่งเบาภาระครอบครัวและไม่เหงา
ขณะที่ผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้น คือ ทำให้ไม่มีตำแหน่งงานว่างให้กับผู้จบการศึกษา เพราะโดยปรกติ ข้าราชการเกษียณอายุปีละ 3 หมื่นคน การยืดเวลาเกษียณออกไป 5 ปี อาจหมายถึง ตำแหน่งงาน 150,000 ตำแหน่งที่หายไป รวมกับนักศึกษาที่ตกงานประมาณ 150,000 คนต่อปี อาจทำให้ปัญหาว่างงานสูงขึ้น
ต่อคำถามที่ว่าประเทศไทยจำเป็นต้องเลื่อนอายุราชการจาก 60 ปี เป็น 65 ปี หรือไม่? ในความคิดเห็นของผม ผมคิดว่ามีความจำเป็นในเชิงหลักการ
1) ความจำเป็น เนื่องจากกำลังแรงงานขาดแคลน แนวโน้มโลกเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุอย่างชัดเจน ทำให้แรงงานขาดแคลนในสาขาที่สำคัญ ซึ่งปัจจุบันภาครัฐต้องเผชิญปัญหานี้ เช่น กระทรวงศึกษาธิการขาดแคลนครู โดยเฉพาะครูสอนภาษาต่างประเทศที่ขาดแคลนมากที่สุดกว่า 7,000 คน3 เนื่องจากปี พ.ศ.2556 -2560 คาดว่าจะมีครูเกษียณอายุถึง 100,000 คน ขณะที่กระทรวงวัฒนธรรม กรมศิลปากร ขาดแคลนผู้เชี่ยวชาญของช่างสิบหมู่อย่างมาก4 เป็นต้น
2) ความจำเป็น เนื่องจากความจำกัดของงบประมาณ ที่ผ่านมางบกลางที่ใช้จ่ายมากที่สุด คือ เบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญของข้าราชการที่เกษียณอายุ โดยงบประมาณปี 2557 เงินส่วนนี้อยู่ที่ 132,277 ล้านบาท จากงบกลางทั้งหมด 345,459 ล้านบาท หรือร้อยละ 38.3 ของงบกลาง ซึ่งผลที่ตามมาจากการที่งบประมาณด้านบุคลากรของไทยสูงมาก คือ งบทางด้านการลงทุนเพื่อพัฒนาประเทศลดลง
3) ความจำเป็น เนื่องจากระบบสวัสดิการขาดความสมดุล ข้าราชการ 0.56 ล้านคน ใช้งบประมาณดูแล 96,000 ล้านบาท ขณะที่กองทุนประกันสังคม (แรงงานในระบบ) 10.26 ล้านคน ใช้งบประมาณ 10,700 ล้านบาท และกองทุนประกันสังคม (แรงงานนอกระบบ) 1.25 ล้านคน ใช้งบประมาณ 418 ล้านบาท5 จะเห็นว่าข้าราชการมีจำนวนน้อยกว่าแรงงานนอกระบบ 2 เท่า แต่ใช้งบประมาณมากกว่า 230 เท่า จำนวนน้อยกว่าแรงงานในระบบ 18 เท่า แต่ใช้งบประมาณมากกว่าถึง 9 เท่า
แม้ว่าในเชิงหลักการจะมีความจำเป็น แต่ในทางปฏิบัติต้องมีการบริหารจัดการให้ดี ซึ่งผมเสนอว่า หากภาครัฐจะยืดอายุราชการออกไปจะต้อง มีเกณฑ์ในการต่ออายุที่ชัดเจน เช่น การพิจารณาจากการทำงาน สุขภาพ และความเต็มใจ เพื่อให้มั่นใจว่า ข้าราชการต้องการทำงาน และทำงานได้จริง นอกจากนี้ ภาครัฐจะต้องพัฒนาบุคลากรสูงอายุเหล่านี้อย่างต่อเนื่อง เพื่อไม่ให้เป็นอุปสรรคต่อการทำงาน
ประการสำคัญ ภาครัฐอาจไม่จำเป็นต้องยืดอายุราชการทั้งระบบในครั้งเดียว เพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อตลาดแรงงานในภาพรวมรุนแรงเกินไป และเพื่อให้ตลาดแรงงานได้ปรับตัว ภาครัฐควรพิจารณาหน่วยงาน สาขาที่จำเป็นก่อน โดยประกาศล่วงหน้าให้ชัดเจน ว่าตำแหน่งใดที่จะยืดอายุราชการ จะเริ่มเมื่อใด
นอกเหนือจากการยืดอายุข้าราชการ ภาครัฐจะต้องมีมาตรการอื่นควบคู่ไปด้วยเพื่อรองรับปัญหาเรื่องสังคมผู้สูงอายุและปัญหาการขาดแคลนแรงงาน
ในการรองรับสังคมผู้สูงอายุ จะต้องปรับปรุงระบบสวัสดิการให้สมดุลทุกกลุ่มคน โดยส่งเสริมการพึ่งตนเองของประชาชน ชุมชน มากกว่าการพึ่งพารัฐ เป็นต้น
ขณะที่การวางแผนกำลังแรงงานของประเทศ แก้ปัญหาการขาดแคลนแรงงาน ต้องมีการวางแผนแรงงานทั้งระบบ มีการจัดทำฐานข้อมูลแรงงานทั้งด้านอุปสงค์และอุปทานในอุตสาหกรรมต่าง ๆ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว เพื่อให้ทราบปริมาณและความต้องการแรงงานที่แท้จริง นอกจากนี้อาจดึงดูดแรงงานจากต่างประเทศในสาขาที่จำเป็น นำเข้าผู้เชี่ยวชาญจากต่างประเทศเข้ามาในทุกระบบการทำงาน ทั้งระบบราชการ บริษัทต่างๆ มหาวิทยาลัย โรงเรียน เพื่อฝึกฝนและพัฒนาทักษะแรงงานไทย เป็นต้น
ที่มา: Thai PBS. (28 มี.ค.2559). ก.พ.เสนอ ครม.ยืดอายุข้าราชการเกษียณ เป็น 65 ปี รับสังคมผู้สูงอายุ-ประหยัดงบจ่ายบำเหน็จบำนาญ
http://news.thaipbs.or.th/content/251273
ที่มา: มติชน (28 มี.ค.2559). ก.พ.ชงครม.ยืดอายุ ขรก.เกษียณ 65 ปี เคาะแก้กม.เม.ย.นี้ – ปลัดฯคลังชี้อาจส่งผลกระทบ. http://www.matichon.co.th/news/85875
1สำนักงาน ก.พ. (2556). รายงานการศึกษา การปรับปรุงระบบการเกษียณอายุราชการ. สืบค้น 01 เมษายน 2559, จาก http://www.ocsc.go.th/ocsc/th/files/BRD_Reserch/thesis%20knowledge/May_2013/50006.pdf
2กรุงเทพธุรกิจออนไลน์. (2556). ก.พ.ชงยืดเวลาเกษียณราชการเป็น 65-70 ปี. สืบค้น 01 เมษายน 2559, จาก
http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/522219
3ผู้จัดการรายวัน. (2556). “ขรก.ไทย”ยุคยิ่งลักษณ์ 5”ต่ออายุถึง 70 ปี เพื่อใคร!!!. สืบค้น 01 เมษายน 2559, จาก http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9560000102340
4ไทยรัฐออนไลน์. (2555). ชง ก.พ.ยืดอายุราชการผู้เชี่ยวชาญกรมศิลป์เกษียณ 70 ปี. สืบค้น 01 เมษายน 2559, จาก http://www.thairath.co.th/content/264884
5สุปาณี จันทรมาศ และ นวพร วิริยานุพงศ์. (ม.ป.ป.). ระบบบำเหน็จบำนาญของไทย. สืบค้น 01 เมษายน 2559, จาก http://www.fpo.go.th/S-I/Source/Article/Article146.pdf
ที่มา: Mix Magazine
May 2015
ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา (IFD)
kriengsak@kriengsak.com, http://www.kriengsak.com