กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน
สัปดาห์ที่ผ่านมามีข่าวว่าภาคเอกชนของไทยได้เสนอความคิดต่อธนาคารแห่งประเทศไทยให้นำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ ไปลงทุนในระบบโครงสร้างพื้นฐานหรือสร้างคลังน้ำมันเพื่อเป็นยุทธศาสตร์ของประเทศ ซึ่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศเองได้ออกมายืนยันว่ายินดี เปิดทางให้รัฐและเอกชนนำเงินทุนสำรองไปลงทุนได้ โดยเฉพาะการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน
ประเด็นเรื่องการนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนนั้น เป็นเรื่องที่ถูกหยิบยกขึ้นมากล่าวถึงหลายครั้ง เนื่องจากระดับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ปัจจุบัน (3 ส.ค. 55) อยู่ที่ระดับ 1.757 แสนล้านดอลลาร์ หรือประมาณ 5.552 ล้านล้านบาท การปล่อยให้เงินทุนสำรองระหว่างประเทศอยู่กับธนาคารแห่งประเทศโดยไม่ได้ใช้ ประโยชน์ ย่อมทำให้เกิดค่าเสียโอกาสในการนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศส่วนเกินไปลงทุน ในสินทรัพย์ที่ให้ผล
ตอบแทนมากกว่าสินทรัพย์สภาพคล่องที่ถืออยู่ ประกอบกับปัญหาบัญชีทุนของธนาคารแห่งประเทศไทยขาดทุนสะสมกว่า 4 แสนล้านบาท แต่ยังไม่มีแนวทางการแก้ไขที่ชัดเจน การนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนจึงเป็นทางออกหนึ่งสำหรับปัญหานี้
การนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปใช้ประโยชน์นั้นอาจทำได้หลายทาง แต่ทิศทางหนึ่งที่เป็นแนวโน้มเกิดขึ้นทั่วโลก คือ การจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่ง (Sovereign investment funds) ซึ่งตั้งแต่ปี 2006-2010 นั้นมีกองทุนความมั่งคั่งเกิดขึ้นถึง 30 กองทุนทั่วโลก ทำให้มูลค่าทรัพย์สินของกองทุนความมั่งคั่งรวมทั่วโลกนั้นสูงกว่า 4 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งมีมูลค่าสูงกว่ากองทุนร่วมลงทุนและเฮดจ์ฟันด์ต่างๆ ทั่วโลกรวมกัน ที่สำคัญร้อยละ 44 ของทรัพย์สินของกองทุนความมั่งคั่งเป็นของประเทศในภูมิภาคเอเชีย (Milken Institute, 2011)
จากการศึกษากองทุนความมั่งคั่งจากทั่วโลกที่ประสบความสำเร็จเป็นอย่างดีนั้น กองทุนเหล่านี้มีการดำเนินงานอย่างเป็นระบบ เป็นขั้นตอน ซึ่งสามารถเป็นบทเรียนที่ดีแก่ประเทศไทยหากต้องการนำเงินทุนสำรองระหว่าง ประเทศไปใช้ประโยชน์โดยการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งได้ดังนี้
ขั้นตอนที่ 1 กำหนดพันธกิจ (Mission) ให้ชัดเจน?จากการสำรวจของ JP Morgan Research และ Milken Institute พบว่าพันธกิจของกองทุนความมั่งคั่งสามารถแบ่งได้เป็น 4 ลักษณะใหญ่ๆ คือ 1. เพื่อรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค 2. เพื่อเป็นเงินออมสำหรับคนรุ่นต่อไปในอนาคต 3. เพื่อเป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจตามยุทธศาสตร์ของภาครัฐ 4. เพื่อสร้างความมั่งคั่งและผลตอบแทนสูงสุด
ตัวอย่างของกองทุนความมั่งคั่งที่ผมเห็นน่าสนใจและประเทศไทยอาจใช้เป็น ตัวอย่างได้ เช่น ตัวอย่างที่ 1 คือ New Zealand Natural Disaster Fund (นิวซีแลนด์) เป็นกองทุนฉุกเฉินที่บริหารโดย Crown entity (คล้ายกับสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ของไทย) ของนิวซีแลนด์ เป็นกองทุนที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจตามยุทธศาสตร์ของภาครัฐ ทำหน้าที่ประกันความเสี่ยงทางด้านภัยธรรมชาติซึ่งเกิดขึ้นบ่อยครั้งใน นิวซีแลนด์ (โดยเฉพาะแผ่นดินไหว) ให้แก่ประชาชน?กองทุนนี้มีทรัพย์สิน 5,600 ล้านดอลลาร์นิวซีแลนด์ ซึ่งได้รับประกันอีกทอดหนึ่งจากบริษัทประกันในต่างประเทศ ในปี 2011 ที่ผ่านมา กองทุนนี้ช่วยให้กระบวนการฟื้นฟูนิวซีแลนด์จากปัญหาแผ่นดินไหวครั้งใหญ่ที่ เมืองไครสต์เชิร์ชรวดเร็วยิ่งขึ้น?ประเทศไทยอาจจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งขึ้นในลักษณะเดียวกัน เพื่อเป็นเครื่องมือในการฟื้นฟูประเทศอย่างรวดเร็วภายหลังภัยพิบัติต่างๆ เช่น น้ำท่วม สึนามิ หรือภัยพิบัติอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้น เป็นต้น
ตัวอย่างที่ 2 คือ Norways Government Pension Fund-Global (นอร์เวย์) กองทุนนี้ได้เงินสนับสนุนจากธุรกิจปิโตรเลียมของประเทศ ค่าธรรมเนียม กำไร ภาษีของธุรกิจนี้จะถูกโอนไปรวมกับรายได้ของรัฐ เพื่อใช้ในการดูแลเรื่องสวัสดิการของประชาชน?การตั้งกองทุนความมั่งคั่งเพื่อวัตถุประสงค์นี้มีความน่าสนใจสำหรับประเทศ ไทยเช่นกัน เนื่องจากระบบสวัสดิการของประเทศไทยมีแนวโน้มที่จะเข้าสู่ภาวะวิกฤติ มีการประมาณการว่ากองทุนประกันสังคมในอนาคตสุ่มเสี่ยงต่อการล่มสลาย โดยภายในปี 2586 กองทุนจะเข้าสู่ภาวะติดลบ (ทีดีอาร์ไอ, 2554)
ขั้นตอนที่ 2 กำหนดกรอบการบริหารจัดการที่เหมาะสมกรอบการบริหารจัดการกองทุนความมั่งคั่ง นั้นมีหลายรูปแบบ โดยหลักคร่าวๆ คือ ต้องมีการกำหนดหน่วยงานที่ทำหน้าที่บริหารกองทุนและระบุบทบาทความรับผิดชอบ ให้ชัดเจนการบริหารต้องมีดัชนีชี้วัดผลการดำเนินงานและมีการวัดเปรียบเทียบ สมรรถนะ (Benchmark) ที่สำคัญ คือ การตัดสินใจลงทุนต้องทำโดยผู้จัดการกองทุนมืออาชีพ ซึ่งอิสระปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง
ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่ทำให้เกิดการถกเถียงอย่างกว้างขวางว่าประเทศควรจะ มีกองทุนความมั่งคั่งหรือไม่ เนื่องจากกองทุนนี้เกี่ยวข้องกับเงินจำนวนมหาศาล ซึ่งเป็นเงินของสาธารณะทำให้ประชาชนเกิดความกังวลว่า หากบริหารจัดการไม่ดี ขาดความโปร่งใส จะทำให้เกิดความเสียหายและการเมืองอาจเข้ามาแทรกแซง เพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในทางที่ไม่เหมาะสม เพื่อประโยชน์ส่วนตนหรือเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมือง
ตัวอย่างที่น่าสนใจ คือ Norways Government Pension Fund-Global (นอร์เวย์) ซึ่งถูกจัดให้เป็นกองทุนความมั่งคั่งที่โปร่งใสและบริหารงานดีที่สุดของโลก (Peterson Institute for International Economics, 2010) กองทุนนี้บริหารโดยทีมบริหาร Norges Bank Investment Management (NBIM) ซึ่งถูกตั้งโดยธนาคารกลาง (Norges Bank) ทำหน้าที่ตัดสินใจลงทุนตามคำแนะนำของธนาคารกลางและรายงานโดยตรงไปยังธนาคาร กลาง ผู้บริหารธนาคารกลางจะทำหน้าที่รายงานผลการดำเนินงานของกองทุนและให้คำแนะนำ กลยุทธ์ในการลงทุนไปยังกระทรวงการคลัง ซึ่งทำหน้าที่กำหนดกฎเกณฑ์เงื่อนไขการลงทุนและรายงานผลการดำเนินงานของกอง ทุนไปยังรัฐสภาอีกทอดหนึ่ง เป็นต้น
นอกจากรูปแบบนี้แล้วยังมีรูปแบบการบริหารแบบอื่นที่น่าสนใจอีก เช่น Alaska Permanent Fund (อะแลสกา) ซึ่งบริหารโดยทีมบริหารที่แต่งตั้งโดยผู้ว่าการรัฐ หนึ่งคนเป็นเจ้าหน้าที่รัฐมาจากส่วนงานที่รับผิดชอบเรื่องรายได้ของรัฐ หนึ่งคนถูกเลือกโดยผู้ว่าการรัฐ ขณะที่อีกสี่เป็นบุคคลภายนอก แต่ละคนมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี คนเหล่านี้มีหน้าที่กำหนดกลยุทธ์การลงทุนของกองทุน จัดสรรสินทรัพย์ของกองทุนว่าจะไปลงทุนด้านใดบ้าง รวมทั้งกำหนดเกณฑ์เพื่อประเมินผลงานของกองทุน ทั้งนี้การบริหารกองทุนอาจมีการจ้างผู้บริหารกองทุนมืออาชีพที่เป็นบุคคลภาย นอกเข้ามาทำหน้าที่ด้วย
อีกตัวอย่าง คือ Chiles Economic and Social Stabilization Fund (ชิลี)กองทุนความมั่งคั่งนี้ถูกบริหารโดยคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยรัฐมนตรี กระทรวงการคลัง คณะกรรมการนี้ทำหน้าที่ตัดสินใจในการลงทุน กำหนดการวัดผลการดำเนินงานของกองทุนและรายงานต่อรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง ซึ่งมีหน้าที่ต้องรายงานผลการดำเนินงานของกองทุนนี้ต่อประธานาธิบดีอีกถอดหนึ่ง
การบริหารแบบของ Chiles Economic and Social Stabilization Fund และ Alaska Permanent Fund มีความเสี่ยงที่จะถูกแทรกแซงทางการเมืองมาก เนื่องจากทีมบริหารถูกตั้งโดยฝ่ายบริหาร เช่น รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง หรือผู้ว่าการรัฐ (หรือนายกรัฐมนตรี) ขณะที่การบริหารในรูปแบบของ Norways Government Pension FundGlobal ดูมีความอิสระจากการเมืองมากกว่า เนื่องจากมีธนาคารกลางทำหน้าที่เป็นกันชน คอยคานอำนาจกับรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง
การบริหารแบบนี้จะมีประสิทธิภาพมากในกรณีที่ธนาคารกลางนั้นสามารถปฏิบัติงานได้โดยอิสระจากการแทรกแซงทางการเมือง
ซึ่งในกรณีของประเทศไทยนั้นรูปแบบจริงของ Norways Government Pension Fund-Global ดูมีความเป็นไปได้มากเพราะธนาคารกลางของไทย (ธนาคารแห่งประเทศไทย) มีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถมากและค่อนข้าง (และมีความพยายาม) ที่จะดำเนินงานอย่างเป็นอิสระ ไม่ยอมตกอยู่ภายใต้การแทรกแซงทางการเมือง
ยังมีอีกหลายประเด็นที่ต้องพิจารณาหากต้องการจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่ง เพื่อนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปใช้ให้เกิดประโยชน์ได้อย่างประสบความ สำเร็จ ซึ่งเนื่องจากความจำกัดของพื้นที่ ผมจะขออนุญาตแบ่งปันความคิดเห็นของผมในประเด็นที่เหลือในครั้งถัดไป ครับ
ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com, https://www.kriengsak.com