หนี้กองทุนฟื้นฟู: แก้อย่างไร และใครควรรับผิดชอบ

เดลินิวส์

การแก้ปัญหาหนี้ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินมีความชัดเจนมากขึ้น นับตั้งแต่รัฐบาลออกพระราชกำหนดปรับปรุงการบริหารหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน เพื่อโอนหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ 1.14 ล้านล้านบาทให้ ธปท.รับผิดชอบทั้งหมด โดยกฎหมายเปิดช่องให้ ธปท.เรียกเก็บเงินจากธนาคารพาณิชย์ เพื่อนำมาชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูฯได้

พรก.ฉบับนี้ทำให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ทั้งประเด็นความสมเหตุสมผลที่ธนาคารพาณิชย์ต้องรับภาระหนี้

กองทุนฟื้นฟู การกดดันให้ธนาคารพาณิชย์ผลักภาระให้ผู้ฝากเงินและผู้กู้ การแข่งขันที่ไม่เท่าเทียมระหว่างธนาคารพาณิชย์และธนาคารของรัฐซึ่งไม่ต้องส่งเงินเพื่อชำระหนี้กองทุนฟื้นฟู การสูญเสียความสามารถในการแข่งขันของธนาคารพาณิชย์ไทยเพราะธนาคารพาณิชย์ต้องส่งเงินสมทบให้กับสถาบันคุ้มครองเงินฝากอยู่แล้ว และความจำเป็นเร่งด่วนของการออกเป็นพระราชกำหนดฉบับนี้

ต่อมารัฐบาลได้กำหนดอัตราการจัดเก็บเงิน โดยจะเรียกเก็บเงินสมทบร้อยละ 0.47 ของฐานเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ แบ่งเป็นการเก็บเงินเพื่อชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูร้อยละ 0.46 และเก็บเงินสมทบเข้าสถาบันคุ้มครองเงินฝากร้อยละ 0.01 (จากเดิมร้อยละ 0.4) และเรียกเก็บเงินสมทบร้อยละ 0.47 ของฐานเงินฝากของธนาคารรัฐเข้ากองทุนพัฒนาประเทศที่จัดตั้งขึ้นใหม่ ซึ่งยังไม่มีความชัดเจนว่าจะนำไปทำอะไร

ถึงแม้ว่าอัตราการจัดเก็บเงินสมทบที่ประกาศออกมาสามารถหักล้างข้อวิพากษ์วิจารณ์ข้างต้นบางประเด็น แต่กลับทำให้เกิดประเด็นถกเถียงขึ้นใหม่อีกหลายประเด็น อาทิ ผลกระทบต่อความมั่นคงของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (จากการลดอัตราเงินสมทบ) และความไม่โปร่งใสเกี่ยวกับการนำเงินกองทุนพัฒนาประเทศไปใช้ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบของรัฐสภา

ในความเห็นของผม ปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข เพราะเกือบ 15 ปีที่ผ่านมา ธปท.ชำระเงินต้นไปได้น้อยมาก (ประมาณ 3 แสนล้านบาทจากยอดหนี้ 1.4 ล้านล้านบาท) แต่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณไปชำระดอกเบี้ยปีละ 6.5 หมื่นล้านบาท หรือจ่ายดอกเบี้ยรวมแล้วกว่า 8 แสนล้านบาท จึงจำเป็นต้องแสวงหาทางออกใหม่ๆ ในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟู

ส่วนคำถามที่ว่า ใครควรรับผิดชอบกับหนี้กองทุนฟื้นฟู ผมเห็นว่าหลายฝ่ายมีส่วนต้องรับผิดชอบ?

ธปท.ควรรับผิดชอบการชำระหนี้กองทุนฯมากที่สุด เพราะ ธปท.เป็นต้นเหตุสำคัญที่ทำให้เกิดวิกฤตสถาบันการเงินในปี 2540 แต่ที่ผ่านมา ธปท.ไม่มีช่องทางและไม่ได้รับแรงกดดันมากพอ จึงยังไม่เห็นความพยายามหาหนทางชำระเงินต้นโดยเร็วที่สุด ภาระจึงตกอยู่ที่รัฐบาลที่ต้องชำระดอกเบี้ย

ส่วนธนาคารพาณิชย์ก็ต้องรับผิดชอบหนี้กองนี้เช่นกัน แม้ว่าธนาคารพาณิชย์ที่เปิดกิจการอยู่ในปัจจุบัน ไม่ได้สร้างความเสียหายเหมือนสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการลงไป แต่การที่รัฐบาลในเวลานั้นประกาศรับประกันหนี้และเงินฝากทั้งหมด ทำให้ธนาคารพาณิชย์ทั้งหมดได้รับประโยชน์ไปด้วย เพราะทำให้ผู้ฝากเงินไม่แห่มาถอนเงิน ทำให้เจ้าหนี้บางส่วนของธนาคารไม่เร่งเรียกให้ชำระหนี้ จนทำให้ธนาคารหลายแห่งรอดพ้นจากวิกฤตมาได้

ผู้ฝากเงินเองต้องมีส่วนรับผิดชอบต่อหนี้กองทุนฟื้นฟูเช่นกัน เพราะผู้ฝากเงินได้ประโยชน์โดยตรงจากการที่รัฐบาลค้ำประกันเงินฝากของประชาชนทั้งหมด ทำให้ประชาชนไม่สูญเงินฝากในวิกฤตที่ผ่านมา

อย่างไรก็ดี รัฐบาลจำเป็นต้องรับผิดชอบหนี้กองนี้ด้วย เพราะวิกฤตในปี 2540 เกิดจากความผิดพลาดของรัฐบาลในการบริหารเศรษฐกิจด้วย รัฐบาลไม่ควรผลักภาระให้ ธปท.ทั้งหมด เพราะ ธปท.มีความจำกัดในการหารายได้เช่นกัน และหากเก็บจากธนาคารพาณิชย์มากเกินไปจะไม่เป็นผลดีต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

ในความเห็นของผม พรก.ฉบับนี้มีข้อดี คือ ทำให้รัฐบาลมีงบลงทุนเพิ่มสูงขึ้น เพราะการโอนหนี้ให้ ธปท.ทำให้หนี้ของกองทุนฟื้นฟูไม่มีสภาพเป็นหนี้สาธารณะ รัฐบาลไม่ต้องจัดงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยอีกต่อไป รัฐบาลจะมีงบลงทุนในแต่ละปีเพิ่มสูงขึ้นประมาณ 6.5 หมื่นล้านบาทต่อปี ซึ่งเป็นผลดีในการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะที่เศรษฐกิจโลกมีทิศทางชะลอตัวลง

การจัดเก็บเงินสมทบทั้งจากธนาคารพาณิชย์และธนาคารของรัฐ ทำให้ข้อโต้แย้งเรื่องความไม่เท่าเทียมกันระหว่างธนาคารทั้งสองกลุ่มตกไป ส่วนการจัดเก็บเงินสมทบเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 0.07 ของฐานเงินฝากไม่น่าจะทำให้ความสามารถในการแข่งขันของธนาคารลดลงมากนัก และจะไม่เพิ่มภาระให้ผู้ฝากและผู้กู้เงินมากนัก

ส่วนการลดอัตราการจัดเก็บเงินสมทบเข้าสถาบันคุ้มครองเงินฝากอาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของระบบการคุ้มครองเงินฝากบ้าง เพราะทำให้เงินสะสมในสถาบันฯ อยู่ในระดับประมาณ 8 หมื่นล้านบาทจากเดิมที่ออกแบบไว้ที่ 2 แสนล้านบาท แต่หากเกิดวิกฤตสถาบันการเงินขึ้นในอนาคต (ซึ่งมักจะเกิดวิกฤตทั้งระบบสถาบันการเงิน) เงิน 2 แสนล้านบาทก็อาจไม่เพียงพอสำหรับการคุ้มครองเงินฝากทั้งระบบที่มีสูงถึง 8 ล้านล้านบาท และไม่เพียงพอเมื่อเทียบเคียงกับมูลค่าความเสียหายจากวิกฤตสถาบันการเงินในปี 2540 ที่สูงถึง 1.4 ล้านล้านบาท

เมื่อปริมาณเงินสะสมในสถาบันคุ้มครองเงินฝากลดลงจากที่ออกแบบไว้เดิม รัฐบาลและ ธปท.ควรพิจารณาแนวทางอื่นเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบสถาบันการเงิน เช่น การยกมาตรฐานการตรวจสอบและกำกับดูแลสถาบันการเงิน ความเข้มงวดในการตั้งสำรองเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง การมีตัวแทนของ ธปท.เข้าร่วมในการประชุมกรรมการของธนาคารพาณิชย์ การพิจารณาแนวทางการประกันต่อ (reinsurance) เพื่อกระจายความเสี่ยงให้บริษัทประกันอื่นๆ แทนที่สถาบันคุ้มครองเงินฝากรับความเสี่ยงไว้เองทั้งหมด เป็นต้น

ประเด็นที่น่าเป็นห่วง คือ การจัดเก็บเงินจากธนาคารของรัฐเท่ากับว่าธนาคารเหล่านี้จะมีเงินส่งเข้าคลังลดลง ซึ่งเหมือนเป็นการนำเงินจากคลังไปใช้โดยไม่ต้องผ่านระบบงบประมาณ แต่กองทุนพัฒนาประเทศกลับไม่มีวัตถุประสงค์ในการใช้เงินที่ชัดเจน ซึ่งอาจทำให้เกิดความไม่โปร่งใสและไม่มีประสิทธิภาพในการใช้เงินดังกล่าว

ดังที่ได้กล่าวข้างต้นว่ารัฐบาลมีส่วนต้องรับผิดชอบในการชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูด้วย ผมจึงเสนอว่า รัฐบาลควรนำเงินในกองทุนนี้ไปชำระหนี้กองทุนฟื้นฟู เพื่อช่วยลดยอดเงินต้นและทำให้เงินที่ต้องชำระดอกเบี้ยลดลงด้วย ซึ่งจะทำให้การจัดเก็บเงินสมทบจากธนาคารพาณิชย์และธนาคารรัฐมีระยะเวลาสั้นลง

นอกจากนี้ รัฐบาลควรเปิดโอกาสให้นำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศไปลงทุนในอุตสาหกรรมที่เป็นยุทธศาสตร์ของชาติ เพราะประเทศไทยมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศสูงมากในปัจจุบัน เงินทุนสำรองจำนวนมากยังเป็นเงินสกุลดอลลาร์ ซึ่งมีแนวโน้มอ่อนค่าลงเพราะเศรษฐกิจสหรัฐอ่อนแอ การนำเงินทุนสำรองฯ บางส่วนไปลงทุนจะทำให้ ธปท.มีผลกำไรมากขึ้นและสามารถชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูได้มากขึ้น โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงของเงินทุนสำรองฯ และอาจทำให้อัตราการจัดเก็บเงินเพื่อชำระหนี้กองทุนฟื้นฟูลดลงด้วย

แม้แนวทางการแก้ปัญหาหนี้ของกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินมีการเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง แต่กำลังมีความชัดเจนและมีทิศทางที่ดีขึ้น อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่า รัฐบาลและ ธปท.ควรกำหนดมาตรการเสริมเพื่อปิดจุดอ่อนและเพิ่มประสิทธิผลของมาตรการนี้

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.com,?http://www.kriengsak.com

?

?