cp n6 25022008 02

นโยบายภูมิบุตร บทเรียนของนโยบายประชานิยมแบบเลือกข้าง

cp n6 25022008 02กรุงเทพธุรกิจ
คอลัมน์ : ดร.แดน มองต่างแดน

     รัฐบาลมาเลเซียมีนโยบายเกื้อหนุนพลเมืองเชื้อสายมาเลย์และคนพื้นเมืองรัฐซาบาห์กับซาราวักอย่างต่อเนื่อง

     เพราะรัฐธรรมนูญมาเลเซียมาตรา 153 บัญญัติให้ ?ฐานะพิเศษ? แก่คนเหล่านี้ หรือที่เรียกว่า ?ภูมิบุตร? (Bumiputeras) แม้ว่ามาตราเดียวกันนี้บัญญัติว่ารัฐบาลจะต้องปกป้องสิทธิของชนเชื้อสายอื่นๆ อย่างเท่าเทียม แต่ในสังคมมาเลเซียมีเสียงแสดงความไม่พอใจอย่างต่อเนื่องเสมอมาโดยเฉพาะจากคนเชื้อสายจีนและอินเดียว่า รัฐบาลที่พรรคอัมโน (United Malays National Organisation หรือ UMNO) เป็นแกนนำนั้นเอาใจใส่ประชาชนกลุ่มภูมิบุตรเป็นพิเศษ

     ในแวดวงวิชาการมีการอธิบายในหลายแง่มุม แนววิเคราะห์แบบหนึ่งเห็นว่านโยบายภูมิบุตรคือนโยบายประชานิยมที่มุ่งเอาใจพวกภูมิบุตร โดยมีความคิดเบื้องหลังว่าภูมิบุตรมีฐานะทางเศรษฐกิจไม่ดี รัฐบาลจึงออกนโยบายสำคัญที่เรียกว่า New Economic Policy (NEP) ในปี 1971 เพื่อลดความยากจนโดยไม่คำนึงถึงเชื้อสาย ผ่านการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และการปรับโครงสร้างสังคมเพื่อไม่ให้กิจกรรมเศรษฐกิจผูกกับความเป็นเชื้อสาย ต่อมาในปี 2010 รัฐบาลประกาศใช้นโยบายใหม่ที่ชื่อว่า New Economic Model (NEM) เพื่อใช้แทน NEP โดยมีเป้าหมายในการกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจ อย่างยั่งยืน และเท่าเทียม แม้นโยบายเหล่านี้มีหลักการที่ดูเหมือนดี แต่การดำเนินนโยบายมีการเลือกปฏิบัติและให้สิทธิพิเศษต่อภูมิบุตร เช่น การกำหนดเป้าหมายเพิ่มส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจของภูมิบุตรจากร้อยละ 2.4 เป็นร้อยละ 30 เป็นต้น

     นโยบายเศรษฐกิจเหล่านี้มีข้อดีหลายประการ เช่นทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างต่อเนื่อง มาเลเซียเป็นประเทศหนึ่งในเอเชียที่เศรษฐกิจเติบโตอย่างรวดเร็ว ในขณะเดียวกันนโยบายดังกล่าวก็ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่ามีข้อเสียหลายประการเช่นกัน

     ประการแรก ธุรกิจมีขีดความสามารถในการแข่งขันต่ำ รัฐบาลของนายกรัฐมนตรีนาจิบ ราซัคยอมรับว่าที่ผ่านมารัฐบาลแทรกแซงเศรษฐกิจด้วยกิจการจำนวนมากที่รัฐเป็นเจ้าของ กิจการเหล่านี้มักมีผลประกอบการต่ำกว่ามาตรฐาน รัฐบาลจึงหวังปฏิรูปเศรษฐกิจให้เป็นไปตามกลไกตลาดและให้เอกชนเป็นผู้ขับเคลื่อนมากขึ้น

     ถึงแม้ว่านโยบายนี้ทำให้คนภูมิบุตรมีส่วนแบ่งทางเศรษฐกิจมากขึ้น แต่ ดร.มหาธีร์ โมฮัมหมัด อดีตนายกรัฐมนตรีของมาเลเซียเคยยอมรับเองว่า ผลของนโยบายกลับทำให้คนเชื้อสายมาเลย์ส่วนใหญ่อ่อนแอเพราะต้องพึ่งพารัฐ ขณะที่คนเชื้อสายจีนถูกบังคับโดยสถานการณ์ให้ต้องปรับตัว ประกอบกับความสามารถในการปรับตัวของนักธุรกิจจีน ทำให้ธุรกิจของพวกเขามีความเข้มแข็งมากขึ้น ในขณะที่มูลค่ากิจการของคนเชื้อสายมาเลย์หรือภูมิบุตรมีส่วนแบ่งในตลาดหลักทรัพย์เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 1.9 ในปี 1970 เป็นร้อยละ 18.8 ในปี 2004 มูลค่ากิจการของคนเชื้อสายจีนก็มีส่วนแบ่งเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 22.5 เป็นร้อยละ 39 เช่นกัน ความเข้มแข็งของนักธุรกิจเชื้อสายจีนยังยืนยันได้จากคนรวยที่สุดติดอันดับ 1 ใน 10 ของมาเลเซียเป็นคนเชื้อสายจีนถึง 8 คน

     ประการที่สอง การสนับสนุนภูมิบุตรเป็นที่มาของหนี้สินภาครัฐที่ขยายตัวมากขึ้นทุกขณะ มาเลเซียเป็นประเทศที่มีอัตราส่วนหนี้สินต่อจีดีพีที่ร้อยละ 53.7 ในปัจจุบัน นับว่าสูงสุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (รองจากสิงคโปร์) เป็นระดับที่เพิ่มขึ้นสองเท่าจากปี 2007 นักวิเคราะห์บางคนเชื่อว่าหนี้สินประเทศมีมากกว่านี้ เพราะรัฐบาลนาจิบไม่ได้นับรวมหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกัน

     ประการที่สาม ปัญหาในอนาคตคือเสียงฝ่ายต่อต้านเพิ่มมากขึ้น ในอดีตคนกลุ่มภูมิบุตรเป็นกลุ่มคนยากจนกลุ่มใหญ่ของประเทศ การใช้นโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อคนกลุ่มนี้จึงมีความชอบธรรมและไม่ได้รับการต่อต้านมากนัก แต่เมื่อเวลาผ่านไปคนกลุ่มภูมิบุตรมีฐานะทางเศรษฐกิจที่ดีขึ้น การใช้นโยบายภูมิบุตรต่อไปจึงมีความชอบธรรมลดลงเรื่อยๆ ผลการเลือกตั้งทั่วไปครั้งล่าสุดเมื่อต้นเดือนพฤษภาคมสะท้อนสภาพดังกล่าวอย่างชัดเจน ฝ่ายค้านได้ที่นั่งถึง 89 ที่นั่งเพิ่มขึ้นจากการเลือกตั้งครั้งก่อน เป็นการยืนยันว่าพรรคร่วมรัฐบาลที่มีอัมโนเป็นแกนนำไม่อาจครองเสียงข้างมากสองในสามเหมือนดังในอดีต ทั้งยังมีแนวโน้มจะได้ที่นั่งลดลงด้วย

     ข้อเสียทั้งสามประการชี้ให้เห็นว่า ในระยะยาวรัฐบาลมาเลเซียไม่อาจใช้นโยบายสนับสนุนภูมิบุตร ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลด้านการแข่งขันทางเศรษฐกิจในเวทีโลก ปัญหาหนี้สินภาครัฐที่พอกพูน หรือแรงกดดันจากประชาชนที่ไม่เห็นด้วยซึ่งนับวันจะเพิ่มมากขึ้น

     ผลจากนโยบายภูมิบุตรยังให้บทเรียนกับรัฐบาลที่ใช้นโยบายประชานิยมแบบเลือกข้างที่มุ่งเอาใจกลุ่มคนที่เป็นฐานเสียงโดยไม่คำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็น อาจสร้างความไม่พอใจจากกลุ่มคนที่ไม่ได้รับประโยชน์หรืออาจได้รับผลกระทบจากนโยบาย รวมทั้งกลุ่มคนที่ไม่เห็นด้วยกับหลักการของนโยบาย และอาจก่อให้เกิดความขัดแย้งขึ้นในสังคมที่รุนแรงมากขึ้นเหมือนที่กำลังเกิดขึ้นในประเทศมาเลเซีย

     อีกบทเรียนหนึ่งคือการใช้วิธีการดำเนินนโยบายประชานิยมที่ไม่เหมาะสมอาจไม่ได้สร้างความเข้มแข็งให้กับประชาชนที่เป็นเป้าหมายของนโยบายนี้อย่างแท้จริง แต่กลับทำให้ประชาชนกลุ่มนี้อ่อนแอจากการที่ต้องพึ่งพารัฐ การออกจากนโยบายประชานิยมยิ่งเป็นได้ยาก เพราะประชาชนที่เป็นฐานเสียงสำคัญของรัฐบาลได้เสพติดนโยบายนี้เสียแล้ว การถอนตัวจากนโยบายนี้จึงก่อให้เกิดแรงต้านทางการเมืองจากภายในพรรครัฐบาลเอง เหมือนที่รัฐบาลของนายนาจิบ ราซัคพยายามเปลี่ยนแปลงนโยบายจากการช่วยเหลือภูมิบุตรสู่การช่วยเหลือกลุ่มผู้มีรายได้ต่ำ แต่ด้วยแรงต้านทางการเมืองจากภายในพรรคทำให้รัฐบาลต้องถอยจากนโยบายดังกล่าว

     ในขณะเดียวกันการดำเนินนโยบายนี้ต่อไปอาจมีความเสี่ยงที่จะนำพาเศรษฐกิจของประเทศไทยสู่วิกฤตได้ จากงบประมาณจำนวนมากที่ต้องใช้ในการอุ้มชูกลุ่มคนที่เป็นฐานเสียงของพรรคอย่างไม่สิ้นสุด ในขณะที่การใช้งบประมาณดังกล่าวอาจไม่ได้มีส่วนเพิ่มประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความสามารถในการแข่งขันของประเทศมากนัก

     รัฐบาลที่ถลำลึกในการดำเนินนโยบายประชานิยมที่มีหลักการและวิธีการจัดการที่ไม่เหมาะสม เท่ากับนำตัวเอง (หรือประเทศ) เข้าไปติดกับดัก เพราะจะถอนตัวก็ยาก จะไปต่อก็ลำบาก

ศ.ดร. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
นักวิชาการอาวุโส ศูนย์ศึกษาธุรกิจและรัฐบาล มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด
kriengsak@kriengsak.comhttp://www.kriengsak.com
แหล่งที่มาของภาพ : http://www.prachatham.com/upfiles/cp_n6_25022008_02.jpg